在全域土地綜合整治中，建設用地指標整理是統籌城鄉土地資源配置、激活農村存量建設用地價(jià)值、保障城鄉發(fā)展空間的核心工具。其本質(zhì)是通過(guò)“騰退-核算-流轉-平衡”等環(huán)節，將農村低效、閑置建設用地轉化為可統籌使用的指標資源，既為城鎮發(fā)展提供空間，又反哺農村建設，最終實(shí)現“以存量換增量、以指標促集約”的目標。以下從核心目標、關(guān)鍵環(huán)節、操作要點(diǎn)及保障機制四方面系統梳理其要點(diǎn)：

一、核心目標：明確指標整理的價(jià)值導向

建設用地指標整理需圍繞以下核心目標展開(kāi)，確保整治方向與鄉村振興、城鄉融合發(fā)展需求一致：

盤(pán)活存量資源：通過(guò)騰退農村閑置、低效建設用地（如廢棄宅基地、工礦廢棄地），將“沉睡”的土地指標轉化為可利用資源。優(yōu)化空間布局：通過(guò)指標調配引導建設用地向中心村、集鎮集聚，推動(dòng)“散、亂、空”的村莊形態(tài)向“集中、緊湊、高效”轉型。保障城鄉發(fā)展：為城鎮擴張、鄉村產(chǎn)業(yè)（如文旅、農產(chǎn)品加工）提供用地指標支撐，同時(shí)確保農村公共服務(wù)、基礎設施用地需求。平衡權益與生態(tài)：在指標整理中保障農民土地權益（如宅基地退出補償），避免破壞耕地與生態(tài)空間，實(shí)現“開(kāi)發(fā)與保護協(xié)同”。

二、關(guān)鍵環(huán)節：指標整理的全流程操作要點(diǎn)

建設用地指標整理需貫穿“前期核算-中期騰退-后期流轉-全程平衡”四大環(huán)節，每個(gè)環(huán)節均需細化操作標準與規范。

（一）前期核算：精準摸清指標“家底”

核心任務(wù)：通過(guò)全面調查與數據測算，明確可用于整理的建設用地指標總量及分布，為后續整治提供依據。

底數清查：

以鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃為依據，結合第三次全國國土調查（“三調”）數據，全面核查轄區內建設用地現狀（包括宅基地、村莊建設用地、工礦廢棄地、低效工業(yè)用地等）。重點(diǎn)統計“閑置建設用地”（如長(cháng)期無(wú)人居住的宅基地、廢棄廠(chǎng)房）、“低效建設用地”（如容積率低于0.3的工業(yè)用地、超占超標的宅基地），建立“一圖一表”（空間分布圖+指標臺賬）。

指標核算：

理論潛力測算：根據“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，測算可騰退的建設用地指標總量（即“拆舊區”面積）。公式：可騰退指標=拆舊區復墾耕地面積×1.0（耕地占補平衡系數，部分地區因質(zhì)量差異調整）?？捎弥笜诵拚嚎鄢蛏鷳B(tài)保護（如基本農田、生態(tài)紅線(xiàn)）、村民安置（需保留的居住用地）等約束條件后，確定實(shí)際可用于流轉或城鎮建設的“凈指標”。

關(guān)鍵點(diǎn)：需結合地方實(shí)際（如人口密度、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型）動(dòng)態(tài)調整核算標準，避免“一刀切”。例如，人口外流嚴重的村莊可適當放寬閑置宅基地認定標準，提高可騰退指標量。

（二）中期騰退：規范指標生成的“實(shí)施路徑”

核心任務(wù)：通過(guò)合法程序騰退低效建設用地，確保指標生成過(guò)程合規、農民權益不受損。

騰退范圍界定：

必須騰退：廢棄宅基地（連續2年以上無(wú)人居?。?、工礦廢棄地（采礦許可證已注銷(xiāo)）、污染嚴重且無(wú)法修復的工業(yè)用地；鼓勵騰退：超占超標的宅基地（如“一戶(hù)多宅”、超出地方規定面積的部分）、低效工業(yè)用地（容積率＜0.5且連續3年未投產(chǎn)）。明確“必須騰退”與“鼓勵騰退”的用地類(lèi)型：

補償與安置標準：

經(jīng)濟補償：制定差異化補償標準（如宅基地按“面積×區域綜合地價(jià)”補償，房屋按重置成新價(jià)評估），參考當地征地補償、宅基地流轉市場(chǎng)價(jià)格，確保農民“得不償失”。安置方式：優(yōu)先采用“實(shí)物安置”（如集中建設安置房、置換社區公寓），對不愿集中安置的農戶(hù)可提供“貨幣補償+宅基地資格權保留”（允許未來(lái)按規定重新申請宅基地）。權益保障：明確騰退后農民的土地承包權、集體收益分配權不受影響，對參與整治的村集體給予一定比例的指標收益分成（如10%-20%用于村公益事業(yè)）。

程序合法性：

村民議事：通過(guò)村民代表大會(huì )表決整治方案（包括騰退范圍、補償標準），留存會(huì )議記錄并公示7天以上；協(xié)議簽訂：與農戶(hù)簽訂《建設用地騰退補償協(xié)議》，明確雙方權利義務(wù)（如騰退時(shí)間、補償金額、安置方式）；實(shí)施監督：由鄉鎮政府、自然資源所、村務(wù)監督委員會(huì )聯(lián)合監督騰退過(guò)程，避免“強拆強建”。嚴格執行“村民議事-方案公示-協(xié)議簽訂-實(shí)施騰退”流程：

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“騰退指標預掛鉤”機制，對村民配合度高、騰退進(jìn)度快的村莊優(yōu)先安排后續建設用地指標或項目資金，激發(fā)基層積極性。

（三）后期流轉：推動(dòng)指標價(jià)值的“跨域配置”

核心任務(wù)：通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市等政策工具，將騰退的指標流轉至需求區域，實(shí)現“指標增值”。

流轉政策工具選擇：

城鄉建設用地增減掛鉤：騰退的農村建設用地指標可與城鎮建設用地指標掛鉤（“拆舊復墾-建新用地”），指標收益用于農村建設（如《土地管理法》規定的“掛鉤指標交易”）。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市：對騰退后符合規劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地（如原村辦企業(yè)用地），可直接入市交易，與國有土地“同權同價(jià)”?？鐓^域指標調劑：在縣域內或跨縣（市）范圍內，將節余指標調劑給用地緊張的地區（如重點(diǎn)項目建設區），收益按比例反哺原整治區域。

流轉流程規范：

指標登記與備案：騰退復墾完成后，由縣級自然資源部門(mén)對復墾耕地進(jìn)行驗收，核發(fā)《建設用地指標登記證》，明確指標數量、用途及流轉權限；公開(kāi)交易平臺交易：通過(guò)省級或市級土地指標交易平臺發(fā)布指標信息（如位置、數量、價(jià)格），組織供需雙方公開(kāi)競價(jià)，確保交易透明；合同備案與監管：簽訂《建設用地指標流轉合同》，明確流轉期限、用途限制（如不得用于房地產(chǎn)）、違約責任等，由自然資源部門(mén)備案并跟蹤監管。

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“指標收益分配機制”，優(yōu)先保障騰退農民的利益（如規定指標收益的60%用于農戶(hù)補償，30%用于村集體公共服務(wù)，10%用于鄉鎮統籌），避免“指標增值收益分配失衡”。

（四）全程平衡：統籌“城鄉、占補、生態(tài)”多重約束

核心任務(wù)：在指標整理中實(shí)現“總量平衡、結構優(yōu)化、生態(tài)友好”，避免因指標過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)新的矛盾。

城鄉建設用地總量平衡：

嚴格落實(shí)“增減掛鉤”政策要求，確?！安鹋f區”復墾耕地面積≥“建新區”占用耕地面積（占補平衡）；對城鎮建新區實(shí)行“指標限額管理”，避免因盲目擴張導致耕地流失（如規定年度城鎮建設用地增長(cháng)不得超過(guò)騰退指標的70%）。

用地結構優(yōu)化平衡：

引導指標向“產(chǎn)業(yè)用地”“公共服務(wù)用地”傾斜（如規定騰退指標中至少30%用于鄉村產(chǎn)業(yè)、20%用于公共服務(wù)），避免“重城鎮建設、輕鄉村振興”；對工業(yè)用地實(shí)行“標準地”供應（明確畝均投資強度、產(chǎn)值等要求），防止指標流轉后出現“低效再開(kāi)發(fā)”。

生態(tài)保護平衡：

禁止在生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、自然保護區等敏感區域騰退建設用地；對復墾后的耕地實(shí)施“生態(tài)化改造”（如保留田間道路、坑塘水面，避免過(guò)度硬化），維持鄉村生態(tài)景觀(guān)格局。

關(guān)鍵點(diǎn)：需建立“指標整理負面清單”，明確禁止騰退的情形（如歷史文化名村核心區宅基地、生態(tài)涵養區工礦用地），確保整治與保護協(xié)同。

三、保障機制：確保指標整理落地見(jiàn)效

政策協(xié)同機制：

銜接國土空間規劃、鄉村振興規劃、生態(tài)保護規劃，將指標整理納入鄉鎮總體規劃（明確年度騰退目標、流轉方向）；出臺地方配套政策（如《建設用地指標整理實(shí)施細則》《指標收益分配管理辦法》），細化補償標準、流轉程序等操作規則。

資金保障機制：

整合高標準農田建設、鄉村振興、生態(tài)修復等專(zhuān)項資金，對騰退復墾、安置區建設給予補貼；探索“指標交易+市場(chǎng)化融資”模式（如發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券、引入社會(huì )資本參與整治），拓寬資金來(lái)源。

監督考核機制：

建立“天空地一體化”監測體系（通過(guò)衛星遙感、無(wú)人機核查騰退復墾進(jìn)度），防止“虛報指標、虛假復墾”；將指標整理成效納入鄉鎮政府績(jì)效考核（如騰退指標完成率、農民滿(mǎn)意度），對違規（如強制騰退、挪用指標收益）嚴肅追責。

技術(shù)支撐機制：

利用國土空間基礎信息平臺（“三區三線(xiàn)”數據庫）實(shí)現指標“一張圖”管理，實(shí)時(shí)更新指標騰退、流轉、使用狀態(tài)；引入第三方評估機構，對指標整理的經(jīng)濟效益（如指標收益）、社會(huì )效益（如農民收入增長(cháng)）、生態(tài)效益（如耕地質(zhì)量提升）進(jìn)行綜合評估。

建設用地指標整理是全域土地綜合整治中“激活存量、統籌城鄉”的關(guān)鍵抓手，需以“精準核算、規范騰退、高效流轉、平衡管控”為核心，兼顧政策合規性與農民權益保障，最終實(shí)現“土地集約高效、城鄉協(xié)同發(fā)展、生態(tài)持續向好”的整治目標。實(shí)踐中需結合地方實(shí)際動(dòng)態(tài)調整策略，確保指標整理既“接天線(xiàn)”（符合國家政策）又“接地氣”（滿(mǎn)足鄉村需求）。