釋義

全域土地綜合整治是以國土空間規劃為基礎依據，在特定區域范圍內，統籌推進農用地整治、建設用地整理與生態保護修復等工作，旨在優化生產、生活、生態空間布局，提升空間功能與價值，強化耕地保護和土地節約集約利用，改善生產生活條件及生態環境，推動鄉村全面振興、城鄉融合發展等戰略落地的空間治理活動。

前言

2024年黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》中明確提出：借鑒“千萬工程”經驗，健全鄉村全面振興長效機制。2025年2月，《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》指出：在耕地總量不減少、永久基本農田布局基本穩定的前提下，開展以縣域為統籌單元、鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治。  為學習借鑒浙江“千萬工程”經驗，2019年自然資源部啟動全域土地綜合整治試點。數據顯示，全國25個省份累計實施超1500個試點項目，投入資金逾6700億元，完成土地綜合整治720萬畝，新增耕地66萬畝并集約建設用地16萬畝。截至目前，自然資源部已發布30個全域土地綜合整治試點典型案例。  全域土地綜合整治是系統性工程，是鄉村振興的基礎性工程，更是未來中國經濟可持續發展的重要基石。其以國土空間優化為導向，以生態治理為抓手，以產業導入為核心，著力構建“三生融合”的鄉村振興新格局。

《全域土地綜合整治全過程操作手冊》（簡本）在此背景下編制，旨在為各級地方政府提供完整的工作思路與決策參考。

目錄

第一部分 全域土地綜合整治的主要政策依據及意義 

第二部分 全域土地綜合整治的主要內容與申報流程

第三部分 實施方案的編制

第四部分 主要資金來源分析

第五部分 組織管理與模式創新

第六部分 主要注意事項與風險提示

 一、全域土地綜合整治的主要政策依據及意義

（一）政策依據  以下為全域土地綜合整治的主要政策依據：   

- 2019年12月《自然資源部關于全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）   

- 2020年6月自然資源部國土空間生態修復司《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》的函（自然資生態修復函〔2020〕37號）   

- 2020年9月《自然資源部辦公廳關于進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）  

- 2020年《自然資源部辦公廳關于印發全域土地綜合整治試點名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）   

- 2021年4月自然資源部國土空間生態修復司《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》   

- 2022年11月《自然資源部辦公廳關于改進耕地占補平衡動態監管系統的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）   

- 2023年4月《自然資源部辦公廳關于嚴守底線規范開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》（自然資辦發〔2023〕15號）   

- 2024年1月《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》（中辦〔2024〕1號）   

- 2024年8月《自然資源部關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發〔2024〕149號）   

- 2024年10月《自然資源部 農業農村部關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（自然資發〔2024〕204號）   

- 2024年12月《自然資源部辦公廳關于印發全域土地綜合整治實施指南（試行）的通知》（自然資辦發〔2024〕57號）   

- 2025年2月《中共中央國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》 

（二）全域土地綜合整治的意義   

1. 響應國家發展戰略需求：全域土地綜合整治項目是鄉村振興戰略的全面實踐，其內容豐富、支持范圍廣泛、政策力度強勁，同時涵蓋可持續發展、糧食安全、農村人居環境改善、新型城鎮化、新型工業化、西部大開發等戰略。   

2. 優化國土空間布局：該項工作以鄉鎮為基本單元，聚焦生產、生活、生態“三生”空間優化，旨在提升空間功能與價值，加強耕地保護和土地節約集約利用，改善生產生活條件及生態環境，推動鄉村全面振興、城鄉融合發展等戰略落地。   

3. 適應未來發展趨勢：通過全域規劃、整體設計、綜合治理與多元舉措，整合零散耕地及其他農用地空間，盤活農村宅基地、工礦廢棄地及低效閑置建設用地指標，合理布局村莊建設、產業發展、公共服務、基礎設施等用地，全面提升土地節約集約利用水平，為城市發展預留充足空間。  

 4. 實現區域整體收益增長：項目收益涵蓋整治產生的城鄉建設用地增減掛鉤指標與補充耕地指標收益、土地流轉收益、生態產品碳匯交易收益、產業運營收益（如自然資源開發、農產品加工倉儲物流、休閑觀光電商農業、鄉村文化旅游、民宿經濟、鄉村體驗、表演藝術、教育培訓、研學旅行、文創產品開發等）。需注意，城鄉建設用地增減掛鉤指標與補充耕地指標收益不得直接作為貸款還款來源。

二、全域土地綜合整治的主要內容與申報流程 

（一）實施條件與負面清單   

1. 總體要求

縣級人民政府需結合當地經濟社會發展水平，綜合評估整治的必要性與可行性，選擇有整治需求、具備整治條件與能力的鄉鎮開展工作。存在負面清單情形的村莊不得納入整治區域；已納入或實施中出現問題的，需及時整改，整改不力的應按規定調出。   

 2. 實施條件   

（1）存在整治需求：當地群眾整治意愿強烈；農業生產條件有待提升；建設用地利用效率與節約集約程度需優化；生態質量與人居環境有待改善；土地要素創新性配置需強化；生產、生活、生態空間布局需優化。   

（2）具備整治條件：具備較大的空間布局優化、耕地集中連片整治、建設用地騰挪盤活、生態環境質量提升潛力；土地權屬清晰無爭議。   

（3）擁有整治能力：具備較強的資金保障、組織協調與基層治理能力。   

 3. 負面清單   

（1）群眾權益方面：違背農民意愿強制合村并居、大拆大建，變相強迫農民退出宅基地或“上樓”；借整治名義在鄉村違規開發房地產，或允許城鎮居民到農村購買宅基地、建設別墅大院及私人會館；違背群眾意愿大規模流轉土地；存在權屬爭議或權屬調整不規范。

（2）耕地保護方面：未落實永久基本農田“先補劃后調整”要求；借整治變相占用或調整永久基本農田；在城鄉建設中以單個項目占用為目的擅自調整永久基本農田；調整后永久基本農田質量與布局不符合要求。

（3）生態保護方面：破壞生態環境挖山填湖，違法占用林地、濕地、草地，砍伐或非法移植古樹名木，以整治名義擅自毀林開墾或采礦；未經科學論證與評估擅自開展大規模未利用地開發；隨意調整或占用生態保護紅線。

（4）歷史文化保護方面：破壞鄉村風貌與歷史文化文脈，在傳統村落核心保護區開展違規拆建活動。

（5）資金保障方面：資金保障不足，新增地方政府隱性債務。

（6）其他方面：單純追求增減掛鉤節余指標與補充耕地指標；工程過度景觀化，搞“面子工程”；經綜合評估不適合開展整治的其他情形。   

（二）整治內容與要求   

1. 農用地整治：在嚴守耕地和永久基本農田保護目標任務的前提下，適應農業現代化發展需求，落實耕地數量、質量、生態“三位一體”保護要求，優化農用地布局、提升耕地質量、實施農田生態化改造。   

2. 建設用地整理：圍繞宜居宜業和美鄉村建設需求，統籌區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎、歷史文化傳承及農民住房、產業發展、公共服務、基礎設施等建設用地需求，優化建設用地布局、開展村莊建設用地整理、推進廢棄采礦用地復墾利用、實施城鎮低效用地再開發。   

3. 生態保護修復：以嚴守生態保護紅線、改善農村人居環境、優化生態空間布局為目標，統籌自然生態系統完整性與聯通性、鄉村肌理格局及基層群眾對美麗鄉村建設的需求，優化生態空間布局、推進一體化生態保護修復、打造宜居宜業農村人居環境。  

 4. 特色整治：為充分發揮全域土地綜合整治平臺作用，各地可結合實際拓展整治內容，挖掘農耕文明元素與鄉村民居特色，保護歷史文化與鄉愁鄉韻，依托優勢資源稟賦強化鄉村產業導入，推動鄉村產業提質升級。

農耕文明傳承：通過保護農耕文化遺產、加強風貌管控等措施，推動農耕文明傳承發展，注重挖掘當地農耕元素與民居特色，保護田園風光，留住鄉愁記憶。

歷史文化遺產保護：整治過程中需注重歷史文化遺產保護，統籌其與鄉村振興、生態保護修復、文化旅游建設的空間布局關系。

產業導入支持：以鄉村優勢資源為基礎，以完善利益聯結機制為核心，發掘農業農村生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等功能價值，促進農業現代化與農村一二三產業融合發展。

（三）全域土地綜合整治實施程序

實施程序一般包括省級整體部署、市級過程監管、縣域統籌謀劃、實施方案編制與報批、項目管理等環節，全程需保障監測監管與公眾參與。   

1. 省級整體部署：制定實施意見、統籌工作安排、完善工作機制、審批實施方案、加強監督指導。  

 2. 市級過程監管：審批實施方案、強化實施管理、審核竣工驗收。  

 3. 縣域統籌謀劃：開展調查分析、確定目標任務、劃分實施單元、明確實施時序、加強規劃引導。  

 4. 實施方案編制與報批：確定整治區域、編制實施方案、履行報批程序、加強規劃銜接。其中，縣級人民政府需將征求意見后的實施方案逐級報省級自然資源主管部門批準，省級部門組織聯合審查，符合要求的予以批復。   

5. 項目管理：包括項目立項審批、組織實施、竣工驗收、后期管護。全域項目驗收分為子項目驗收與整體驗收：子項目竣工后由縣級政府組織驗收；整體驗收由市級主管部門組織，報上級評估，不合格的限期整改。驗收后按要求上圖入庫，驗收標準嚴于其他類型項目。 

 三、實施方案的編制

（一）一般規定

全域土地綜合整治需以實施單元為單位編制實施方案，以國土空間規劃為基本依據，在縣域統籌基礎上，以底線要求為前提、功能利用為導向，以最新年度國土變更調查成果為工作底圖，合理提出空間布局優化措施，明確整治目標、內容、項目安排、資金保障及實施期限等。方案需達到可行性研究深度，充分征求群眾意見，并按規定報批。  實施方案編制可對應規劃調整：《全域整治工作的意見》（自然資發〔2024〕149號）要求方案與國土空間規劃銜接，涉及規劃修改的需經法定程序批準；《全域實施指南》（自然資辦發〔2024〕57號）指出方案需與詳細規劃或“通則式”要求銜接，可同步編制，涉及規劃修改的需依法批準。  全域土地綜合整治項目并非必須編制村莊規劃。《全域土地綜合整治實施指南(試行)》明確：無需編制村莊規劃的，可依據鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定核發鄉村建設規劃許可證；若鄉鎮國土空間規劃已足夠詳細，也可不單獨編制實用性村莊規劃。

（二）合理確定整治區域

在縣域統籌與深入調查基礎上，綜合考慮整治必要性、資源稟賦、工作基礎、政府財力、群眾意愿等因素，可將需通過拆舊建新、整理復墾、零星開發、修復治理等工程實現空間優化的村莊，在取得村民支持及農村集體經濟組織或村委會同意后，劃為整治區域。群眾不支持的村莊不得劃入。

（三）實施方案編制   

1. 補充調查分析     

補充調查：采取內業與外業結合方式，對整治區域內自然地理要素分布、土地利用狀況、生態環境、產業資源、旅游資源、歷史文化資源及土地權屬等進行核實更新與補充調查。

問題診斷：基于整體性、系統性原則，在補充調查基礎上，從鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態系統退化等方面開展問題識別診斷。

潛力評價：結合國土空間規劃、用途管制要求及經濟條件、發展需求、群眾意愿等，全面評估農用地整治、建設用地整理、生態保護修復等土地資源整治潛力。

 2. 明確整治目標：在問題診斷與潛力評價基礎上，明確具體整治目標，提出整治總規模、農用地整治面積、建設用地整理面積、生態修復面積、新增耕地面積、新增永久基本農田面積、建設用地減少面積等指標，確保耕地與永久基本農田質量提升、布局優化，永久基本農田布局穩定，生態保護紅線目標不降低。   

 3. 明確子項目安排：圍繞整治目標與區域問題，確定農用地整治、建設用地整理、生態保護修復等任務，將可獨立設計與預算管理的工程因地制宜確定為子項目，內容相近的工程可打包實施。   

子項目類型：包括但不限于農用地整治、建設用地整理、生態保護修復、特色文化保護、鄉村產業導入等。

子項目內容：需明確項目名稱、主管部門、位置、規模、工程內容、投資總額、資金來源、實施周期等。涉及耕地與永久基本農田布局調整的，需明確調整前后數量、質量與布局。

實施計劃：根據實施期限，統籌子項目布置與時間安排，明確分年度計劃，優先實施補充耕地項目。可結合農業現代化與產業融合需求，導入優勢產業，形成市場化運作模式。

4. 投資估算與資金籌措：根據子項目安排，結合整治類型、內容、標準與期限，采用單位面積投資標準比較、案例分析等方法，參照國家、行業、地方投資定額進行估算。   

5. 方案編制要點：

建設條件：包括實施單元基本情況、土地利用情況、規劃依據、公眾參與及權屬調整意愿。

分析評價：涵蓋問題診斷、潛力分析、風險評估、權益保障論證。

整治目標與內容：明確整治目標及農用地、建設用地、生態修復、歷史文化保護、產業布局的具體內容。

永久基本農田調整：說明調整必要性、擬調出/調入地塊情況及預期成效。

城鎮開發邊界優化：說明調整必要性、擬調入/調出地塊情況及預期成效。

生態保護紅線補充劃入：說明新增生態空間基本情況、劃入必要性及預期成效。

土地權屬調整：包括權屬現狀、調整類型、范圍、涉及主體、原則、方法、時間安排及公示、異議處理情況。

子項目及實施計劃：確定子項目清單與分年度實施計劃。

增減掛鉤：包括項目基本情況、拆舊地塊選址、安置情況、指標及收益返還情況。

投資與資金：涵蓋投資估算、資金籌措、平衡分析。

效益分析：分析社會效益、生態效益、經濟效益。

實施保障：說明組織領導、工作機制等保障措施。

其他材料：包括現狀圖、規劃圖、數據庫、矢量坐標、評審意見、群眾意見等。 

6. 多方參與機制：實施方案需廣泛征求發展改革、財政、自然資源、生態環境等部門及利益相關方意見，充分聽取村民建議，綜合修改完善。

（四）實施方案報批

縣級人民政府需將實施方案逐級報省級自然資源主管部門批準，涉及其他部門職責的需征求同級意見。省級自然資源主管部門組織相關部門及專家聯合審查，通過后予以批復。經批準的方案是項目設計、實施、驗收、監管的依據，需及時公布并在整治區域長期公開。

（五）審查要點及要求   

1. 規劃符合性：是否符合國土空間總體規劃、詳細規劃或鄉村“通則式”規劃技術管理規定。  

2. 永久基本農田：調整規模原則上不超過鄉鎮劃定面積的5%，城鎮開發邊界內調整需符合政策要求。   

3. 耕地整治：新增耕地面積原則上不少于原有面積的5%，平均圖斑面積上升，調入地塊平均坡度不大于調出地塊。   

4. 建設用地整理：總面積不增加，城鎮開發邊界規模不突破。

5. 建設用地指標：優先滿足農民安置、基礎設施、產業發展等用地需求，剩余為增減掛鉤節余指標，可在省域內有償調劑。

6. 集體經營性建設用地：允許將零星存量集體經營性建設用地整治歸并為大塊宗地入市。

 7. 生態保護修復：嚴守生態保護紅線，對達到一定規模的生態修復主體，允許依法取得自然資源資產使用權，從事旅游、康養等產業開發。

 8. 負面清單審查：核查是否存在負面清單所列情形。

四、主要資金來源分析

全域土地綜合整治資金主要來源于中央財政補貼、中央預算內投資、一般債、專項債、政策性金融機構融資及社會資本等。其中，專項債占比約60%，中央預算內資金與地方財政資金占比約10%，主要用于基礎設施與生態建設；政策性機構融資占比約20%，聚焦產業環節（如生產加工、技術開發）；社會資本占比約10%，主要參與運營環節。

（一）地方政府專項債資金  發行條件包括：   

1. 項目合規性：納入地方國土空間規劃，符合“三區三線”管控要求；編制完備實施方案，經公示并取得村集體經濟組織同意。

2. 資金與收益：明確自有資金及其他融資渠道；項目預期收益穩定，可通過土地出讓、指標交易、運營收益等覆蓋本息。

3. 實施主體：一般由政府授權平臺公司或資質企業作為主體，涉及社會資本的需明確權利義務。   

4. 申報材料：提供可研及批復、用地文件、實施方案（含績效評估）、財務評估報告、法律意見書等。

（二）銀行貸款資金  貸款條件通常包括：   

1. 項目要求：納入國土空間規劃，有省級自然資源部門批準的實施方案；預期收益穩定，可覆蓋貸款本息。  

2. 主體資質：借款人需為獨立核算的企業法人或符合條件的事業單位法人，新設法人控股股東信用評級需達標；信用狀況良好，評級通常在A級（含）以上。

3. 其他條件：具備一定比例自有資金并明確到位計劃；提供土地抵押、第三方保證等擔保措施。

（三）財政性資金  可統籌整合多部門資金，包括：

農業農村部門：高標準農田建設補助、耕地地力保護補貼、“小田并大田”專項補貼等；

自然資源部門：占補平衡指標獎勵、土地復墾費返還等；

水利部門：小型農田水利設施補助、水資源費補償等； 

林業部門：生態修復獎補、生物多樣性保護基金等。  建議通過跨部門協作機制系統化申報政策性資金。

（四）社會資本

《民營經濟促進法》支持民營經濟參與國家重大工程，社會資本一般以“投資人+EPC”或“投資人+EPC+O”模式參與項目。

五、組織管理與模式創新

全域土地綜合整治由縣級人民政府統籌謀劃，鄉鎮人民政府及行業主管部門（發展改革、財政、自然資源、農業農村、生態環境等）聯合實施，需農民、集體經濟組織、企業等多元主體參與。

 1. 牽頭主體：

統籌協調：由縣（區）自然資源主管部門牽頭，聯合多部門成立專項工作組，負責政策協調與監督考核。

實施主體：成立縣級國有平臺公司作為總法人，下設子項目公司（可引入社會資本合作），具體負責工程實施。   

 2.群眾參與機制：保障群眾知情權、參與權、監督權，運用村民議事機制征求意見，維護農民權益。具備條件的村莊建設項目，可由村委會或村集體經濟組織作為項目法人，鼓勵群眾直接參與實施。   

 3.重慶九龍坡銅罐驛鎮試點案例：

2021年，銅罐驛鎮項目成為自然資源部試點。鎮政府在英雄灣村組建“一心四部聯合社”，成立鄉村振興服務中心，下設房宅合作部、土地合作部、信用合作部、消費合作部，分別探索閑置農房利用、土地制度改革、內置金融改革、供銷改革。  六、主要注意事項與風險提示

2025年全域土地綜合整治需聚焦規劃統籌、政策集成、資金創新、部門協作、生態優先、公眾參與六大維度與整治單元協調、權屬調整優化、基層能力提升、政策協同深化四大方向，構建“縣域統籌+鄉鎮落地”高效實施體系，保障項目落地見效，支撐糧食安全與鄉村振興。

（一）規劃統籌

1. 風險表現：專項規劃與國土空間規劃不同步，縣級規劃缺乏操作性；整治單元劃分不合理，跨區域協調困難。

2. 防控措施：強化規劃融合，建立“規劃-實施-評估-優化”閉環；科學劃定單元，結合地理條件與群眾訴求，避免“一刀切”，制定分階段實施計劃。

（二）政策集成

1. 風險表現：政策碎片化，社會資本參與度低；指標交易機制不健全，流動性差。

2. 解決思路：建立《全域整治政策工具包》，整合土地調整、指標交易等政策；允許社會資本通過指標交易收益分成、減免稅收、獲取長期土地經營權等方式參與；構建省級指標交易平臺，探索跨區域調劑與“指標質押貸款”模式。

（三）資金創新   

1. 核心問題：資金缺口大，財政依賴度高，社會資本參與不足。

2. 解決思路：拓展專項債、低息貸款等政策性金融工具；創新“整治+產業”捆綁開發模式，通過指標交易、產業收益反哺項目；整合涉農資金，引導村集體以土地經營權入股。

（四）部門協作

1.核心問題：跨部門協調不足，考核指標沖突，驗收標準不一，收益分配爭議。

2. 解決思路：建立“縣級領導小組-鄉鎮專班-村級監督小組”三級聯動機制；統一技術標準與驗收流程；搭建數字化協同平臺，實現數據共享與公眾監督。

（五）生態優先 

1.主要問題：耕地保護與生態修復矛盾，重數量輕質量，機械化開發破壞生態格局；鄉鎮缺乏專業人才，技術標準不統一。   

2.解決思路：開展生態本底評估，科學設計田塊；加強基層技術培訓，引入第三方機構，制定全域整治技術導則。

（六）公眾參與

1. 主要問題：信息不對稱，參與渠道狹窄；補償標準模糊，權屬調整程序不規范。

2. 解決思路：通過村民會議、數字化平臺普及政策；公示規劃與權屬調整方案，采用“協議+公示”確保補償公平，引入司法公證保障程序合法。