釋義

全域土地綜合整治是以國土空間規劃為基礎依據，在特定區域范圍內，統籌推進(jìn)農用地整治、建設用地整理與生態(tài)保護修復等工作，旨在優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，提升空間功能與價(jià)值，強化耕地保護和土地節約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)鄉村全面振興、城鄉融合發(fā)展等戰略落地的空間治理活動(dòng)。

前言

2024年黨的二十屆三中全會(huì )在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》中明確提出：借鑒“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗，健全鄉村全面振興長(cháng)效機制。2025年2月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農村改革 扎實(shí)推進(jìn)鄉村全面振興的意見(jiàn)》指出：在耕地總量不減少、永久基本農田布局基本穩定的前提下，開(kāi)展以縣域為統籌單元、鄉鎮為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治。  為學(xué)習借鑒浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗，2019年自然資源部啟動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)。數據顯示，全國25個(gè)省份累計實(shí)施超1500個(gè)試點(diǎn)項目，投入資金逾6700億元，完成土地綜合整治720萬(wàn)畝，新增耕地66萬(wàn)畝并集約建設用地16萬(wàn)畝。截至目前，自然資源部已發(fā)布30個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)典型案例。  全域土地綜合整治是系統性工程，是鄉村振興的基礎性工程，更是未來(lái)中國經(jīng)濟可持續發(fā)展的重要基石。其以國土空間優(yōu)化為導向，以生態(tài)治理為抓手，以產(chǎn)業(yè)導入為核心，著(zhù)力構建“三生融合”的鄉村振興新格局。

《全域土地綜合整治全過(guò)程操作手冊》（簡(jiǎn)本）在此背景下編制，旨在為各級地方政府提供完整的工作思路與決策參考。

目錄

第一部分 全域土地綜合整治的主要政策依據及意義 

第二部分 全域土地綜合整治的主要內容與申報流程

第三部分 實(shí)施方案的編制

第四部分 主要資金來(lái)源分析

第五部分 組織管理與模式創(chuàng )新

第六部分 主要注意事項與風(fēng)險提示

 一、全域土地綜合整治的主要政策依據及意義

（一）政策依據  以下為全域土地綜合整治的主要政策依據：   

- 2019年12月《自然資源部關(guān)于全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）   

- 2020年6月自然資源部國土空間生態(tài)修復司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》的函（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號）   

- 2020年9月《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）  

- 2020年《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）   

- 2021年4月自然資源部國土空間生態(tài)修復司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》   

- 2022年11月《自然資源部辦公廳關(guān)于改進(jìn)耕地占補平衡動(dòng)態(tài)監管系統的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）   

- 2023年4月《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴守底線(xiàn)規范開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕15號）   

- 2024年1月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習運用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉村全面振興的意見(jiàn)》（中辦〔2024〕1號）   

- 2024年8月《自然資源部關(guān)于學(xué)習運用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》（自然資發(fā)〔2024〕149號）   

- 2024年10月《自然資源部 農業(yè)農村部關(guān)于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（自然資發(fā)〔2024〕204號）   

- 2024年12月《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號）   

- 2025年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉村全面振興的意見(jiàn)》 

（二）全域土地綜合整治的意義   

1. 響應國家發(fā)展戰略需求：全域土地綜合整治項目是鄉村振興戰略的全面實(shí)踐，其內容豐富、支持范圍廣泛、政策力度強勁，同時(shí)涵蓋可持續發(fā)展、糧食安全、農村人居環(huán)境改善、新型城鎮化、新型工業(yè)化、西部大開(kāi)發(fā)等戰略。   

2. 優(yōu)化國土空間布局：該項工作以鄉鎮為基本單元，聚焦生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間優(yōu)化，旨在提升空間功能與價(jià)值，加強耕地保護和土地節約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)鄉村全面振興、城鄉融合發(fā)展等戰略落地。   

3. 適應未來(lái)發(fā)展趨勢：通過(guò)全域規劃、整體設計、綜合治理與多元舉措，整合零散耕地及其他農用地空間，盤(pán)活農村宅基地、工礦廢棄地及低效閑置建設用地指標，合理布局村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎設施等用地，全面提升土地節約集約利用水平，為城市發(fā)展預留充足空間。  

 4. 實(shí)現區域整體收益增長(cháng)：項目收益涵蓋整治產(chǎn)生的城鄉建設用地增減掛鉤指標與補充耕地指標收益、土地流轉收益、生態(tài)產(chǎn)品碳匯交易收益、產(chǎn)業(yè)運營(yíng)收益（如自然資源開(kāi)發(fā)、農產(chǎn)品加工倉儲物流、休閑觀(guān)光電商農業(yè)、鄉村文化旅游、民宿經(jīng)濟、鄉村體驗、表演藝術(shù)、教育培訓、研學(xué)旅行、文創(chuàng )產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等）。需注意，城鄉建設用地增減掛鉤指標與補充耕地指標收益不得直接作為貸款還款來(lái)源。

二、全域土地綜合整治的主要內容與申報流程 

（一）實(shí)施條件與負面清單   

1. 總體要求

縣級人民政府需結合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，綜合評估整治的必要性與可行性，選擇有整治需求、具備整治條件與能力的鄉鎮開(kāi)展工作。存在負面清單情形的村莊不得納入整治區域；已納入或實(shí)施中出現問(wèn)題的，需及時(shí)整改，整改不力的應按規定調出。   

 2. 實(shí)施條件   

（1）存在整治需求：當地群眾整治意愿強烈；農業(yè)生產(chǎn)條件有待提升；建設用地利用效率與節約集約程度需優(yōu)化；生態(tài)質(zhì)量與人居環(huán)境有待改善；土地要素創(chuàng )新性配置需強化；生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局需優(yōu)化。   

（2）具備整治條件：具備較大的空間布局優(yōu)化、耕地集中連片整治、建設用地騰挪盤(pán)活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升潛力；土地權屬清晰無(wú)爭議。   

（3）擁有整治能力：具備較強的資金保障、組織協(xié)調與基層治理能力。   

 3. 負面清單   

（1）群眾權益方面：違背農民意愿強制合村并居、大拆大建，變相強迫農民退出宅基地或“上樓”；借整治名義在鄉村違規開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，或允許城鎮居民到農村購買(mǎi)宅基地、建設別墅大院及私人會(huì )館；違背群眾意愿大規模流轉土地；存在權屬爭議或權屬調整不規范。

（2）耕地保護方面：未落實(shí)永久基本農田“先補劃后調整”要求；借整治變相占用或調整永久基本農田；在城鄉建設中以單個(gè)項目占用為目的擅自調整永久基本農田；調整后永久基本農田質(zhì)量與布局不符合要求。

（3）生態(tài)保護方面：破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖，違法占用林地、濕地、草地，砍伐或非法移植古樹(shù)名木，以整治名義擅自毀林開(kāi)墾或采礦；未經(jīng)科學(xué)論證與評估擅自開(kāi)展大規模未利用地開(kāi)發(fā)；隨意調整或占用生態(tài)保護紅線(xiàn)。

（4）歷史文化保護方面：破壞鄉村風(fēng)貌與歷史文化文脈，在傳統村落核心保護區開(kāi)展違規拆建活動(dòng)。

（5）資金保障方面：資金保障不足，新增地方政府隱性債務(wù)。

（6）其他方面：?jiǎn)渭冏非笤鰷p掛鉤節余指標與補充耕地指標；工程過(guò)度景觀(guān)化，搞“面子工程”；經(jīng)綜合評估不適合開(kāi)展整治的其他情形。   

（二）整治內容與要求   

1. 農用地整治：在嚴守耕地和永久基本農田保護目標任務(wù)的前提下，適應農業(yè)現代化發(fā)展需求，落實(shí)耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護要求，優(yōu)化農用地布局、提升耕地質(zhì)量、實(shí)施農田生態(tài)化改造。   

2. 建設用地整理：圍繞宜居宜業(yè)和美鄉村建設需求，統籌區位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎、歷史文化傳承及農民住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎設施等建設用地需求，優(yōu)化建設用地布局、開(kāi)展村莊建設用地整理、推進(jìn)廢棄采礦用地復墾利用、實(shí)施城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)。   

3. 生態(tài)保護修復：以嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、改善農村人居環(huán)境、優(yōu)化生態(tài)空間布局為目標，統籌自然生態(tài)系統完整性與聯(lián)通性、鄉村肌理格局及基層群眾對美麗鄉村建設的需求，優(yōu)化生態(tài)空間布局、推進(jìn)一體化生態(tài)保護修復、打造宜居宜業(yè)農村人居環(huán)境。  

 4. 特色整治：為充分發(fā)揮全域土地綜合整治平臺作用，各地可結合實(shí)際拓展整治內容，挖掘農耕文明元素與鄉村民居特色，保護歷史文化與鄉愁鄉韻，依托優(yōu)勢資源稟賦強化鄉村產(chǎn)業(yè)導入，推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

農耕文明傳承：通過(guò)保護農耕文化遺產(chǎn)、加強風(fēng)貌管控等措施，推動(dòng)農耕文明傳承發(fā)展，注重挖掘當地農耕元素與民居特色，保護田園風(fēng)光，留住鄉愁記憶。

歷史文化遺產(chǎn)保護：整治過(guò)程中需注重歷史文化遺產(chǎn)保護，統籌其與鄉村振興、生態(tài)保護修復、文化旅游建設的空間布局關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)導入支持：以鄉村優(yōu)勢資源為基礎，以完善利益聯(lián)結機制為核心，發(fā)掘農業(yè)農村生態(tài)涵養、休閑觀(guān)光、文化體驗、健康養老等功能價(jià)值，促進(jìn)農業(yè)現代化與農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（三）全域土地綜合整治實(shí)施程序

實(shí)施程序一般包括省級整體部署、市級過(guò)程監管、縣域統籌謀劃、實(shí)施方案編制與報批、項目管理等環(huán)節，全程需保障監測監管與公眾參與。   

1. 省級整體部署：制定實(shí)施意見(jiàn)、統籌工作安排、完善工作機制、審批實(shí)施方案、加強監督指導。  

 2. 市級過(guò)程監管：審批實(shí)施方案、強化實(shí)施管理、審核竣工驗收。  

 3. 縣域統籌謀劃：開(kāi)展調查分析、確定目標任務(wù)、劃分實(shí)施單元、明確實(shí)施時(shí)序、加強規劃引導。  

 4. 實(shí)施方案編制與報批：確定整治區域、編制實(shí)施方案、履行報批程序、加強規劃銜接。其中，縣級人民政府需將征求意見(jiàn)后的實(shí)施方案逐級報省級自然資源主管部門(mén)批準，省級部門(mén)組織聯(lián)合審查，符合要求的予以批復。   

5. 項目管理：包括項目立項審批、組織實(shí)施、竣工驗收、后期管護。全域項目驗收分為子項目驗收與整體驗收：子項目竣工后由縣級政府組織驗收；整體驗收由市級主管部門(mén)組織，報上級評估，不合格的限期整改。驗收后按要求上圖入庫，驗收標準嚴于其他類(lèi)型項目。 

 三、實(shí)施方案的編制

（一）一般規定

全域土地綜合整治需以實(shí)施單元為單位編制實(shí)施方案，以國土空間規劃為基本依據，在縣域統籌基礎上，以底線(xiàn)要求為前提、功能利用為導向，以最新年度國土變更調查成果為工作底圖，合理提出空間布局優(yōu)化措施，明確整治目標、內容、項目安排、資金保障及實(shí)施期限等。方案需達到可行性研究深度，充分征求群眾意見(jiàn)，并按規定報批。  實(shí)施方案編制可對應規劃調整：《全域整治工作的意見(jiàn)》（自然資發(fā)〔2024〕149號）要求方案與國土空間規劃銜接，涉及規劃修改的需經(jīng)法定程序批準；《全域實(shí)施指南》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號）指出方案需與詳細規劃或“通則式”要求銜接，可同步編制，涉及規劃修改的需依法批準。  全域土地綜合整治項目并非必須編制村莊規劃?！度蛲恋鼐C合整治實(shí)施指南(試行)》明確：無(wú)需編制村莊規劃的，可依據鄉村地區“通則式”規劃技術(shù)管理規定核發(fā)鄉村建設規劃許可證；若鄉鎮國土空間規劃已足夠詳細，也可不單獨編制實(shí)用性村莊規劃。

（二）合理確定整治區域

在縣域統籌與深入調查基礎上，綜合考慮整治必要性、資源稟賦、工作基礎、政府財力、群眾意愿等因素，可將需通過(guò)拆舊建新、整理復墾、零星開(kāi)發(fā)、修復治理等工程實(shí)現空間優(yōu)化的村莊，在取得村民支持及農村集體經(jīng)濟組織或村委會(huì )同意后，劃為整治區域。群眾不支持的村莊不得劃入。

（三）實(shí)施方案編制   

1. 補充調查分析     

補充調查：采取內業(yè)與外業(yè)結合方式，對整治區域內自然地理要素分布、土地利用狀況、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源、旅游資源、歷史文化資源及土地權屬等進(jìn)行核實(shí)更新與補充調查。

問(wèn)題診斷：基于整體性、系統性原則，在補充調查基礎上，從鄉村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、資源利用低效化、生態(tài)系統退化等方面開(kāi)展問(wèn)題識別診斷。

潛力評價(jià)：結合國土空間規劃、用途管制要求及經(jīng)濟條件、發(fā)展需求、群眾意愿等，全面評估農用地整治、建設用地整理、生態(tài)保護修復等土地資源整治潛力。

 2. 明確整治目標：在問(wèn)題診斷與潛力評價(jià)基礎上，明確具體整治目標，提出整治總規模、農用地整治面積、建設用地整理面積、生態(tài)修復面積、新增耕地面積、新增永久基本農田面積、建設用地減少面積等指標，確保耕地與永久基本農田質(zhì)量提升、布局優(yōu)化，永久基本農田布局穩定，生態(tài)保護紅線(xiàn)目標不降低。   

 3. 明確子項目安排：圍繞整治目標與區域問(wèn)題，確定農用地整治、建設用地整理、生態(tài)保護修復等任務(wù)，將可獨立設計與預算管理的工程因地制宜確定為子項目，內容相近的工程可打包實(shí)施。   

子項目類(lèi)型：包括但不限于農用地整治、建設用地整理、生態(tài)保護修復、特色文化保護、鄉村產(chǎn)業(yè)導入等。

子項目?jì)热荩盒杳鞔_項目名稱(chēng)、主管部門(mén)、位置、規模、工程內容、投資總額、資金來(lái)源、實(shí)施周期等。涉及耕地與永久基本農田布局調整的，需明確調整前后數量、質(zhì)量與布局。

實(shí)施計劃：根據實(shí)施期限，統籌子項目布置與時(shí)間安排，明確分年度計劃，優(yōu)先實(shí)施補充耕地項目?？山Y合農業(yè)現代化與產(chǎn)業(yè)融合需求，導入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成市場(chǎng)化運作模式。

4. 投資估算與資金籌措：根據子項目安排，結合整治類(lèi)型、內容、標準與期限，采用單位面積投資標準比較、案例分析等方法，參照國家、行業(yè)、地方投資定額進(jìn)行估算。   

5. 方案編制要點(diǎn)：

建設條件：包括實(shí)施單元基本情況、土地利用情況、規劃依據、公眾參與及權屬調整意愿。

分析評價(jià)：涵蓋問(wèn)題診斷、潛力分析、風(fēng)險評估、權益保障論證。

整治目標與內容：明確整治目標及農用地、建設用地、生態(tài)修復、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)布局的具體內容。

永久基本農田調整：說(shuō)明調整必要性、擬調出/調入地塊情況及預期成效。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界優(yōu)化：說(shuō)明調整必要性、擬調入/調出地塊情況及預期成效。

生態(tài)保護紅線(xiàn)補充劃入：說(shuō)明新增生態(tài)空間基本情況、劃入必要性及預期成效。

土地權屬調整：包括權屬現狀、調整類(lèi)型、范圍、涉及主體、原則、方法、時(shí)間安排及公示、異議處理情況。

子項目及實(shí)施計劃：確定子項目清單與分年度實(shí)施計劃。

增減掛鉤：包括項目基本情況、拆舊地塊選址、安置情況、指標及收益返還情況。

投資與資金：涵蓋投資估算、資金籌措、平衡分析。

效益分析：分析社會(huì )效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益。

實(shí)施保障：說(shuō)明組織領(lǐng)導、工作機制等保障措施。

其他材料：包括現狀圖、規劃圖、數據庫、矢量坐標、評審意見(jiàn)、群眾意見(jiàn)等。 

6. 多方參與機制：實(shí)施方案需廣泛征求發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)及利益相關(guān)方意見(jiàn)，充分聽(tīng)取村民建議，綜合修改完善。

（四）實(shí)施方案報批

縣級人民政府需將實(shí)施方案逐級報省級自然資源主管部門(mén)批準，涉及其他部門(mén)職責的需征求同級意見(jiàn)。省級自然資源主管部門(mén)組織相關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家聯(lián)合審查，通過(guò)后予以批復。經(jīng)批準的方案是項目設計、實(shí)施、驗收、監管的依據，需及時(shí)公布并在整治區域長(cháng)期公開(kāi)。

（五）審查要點(diǎn)及要求   

1. 規劃符合性：是否符合國土空間總體規劃、詳細規劃或鄉村“通則式”規劃技術(shù)管理規定。  

2. 永久基本農田：調整規模原則上不超過(guò)鄉鎮劃定面積的5%，城鎮開(kāi)發(fā)邊界內調整需符合政策要求。   

3. 耕地整治：新增耕地面積原則上不少于原有面積的5%，平均圖斑面積上升，調入地塊平均坡度不大于調出地塊。   

4. 建設用地整理：總面積不增加，城鎮開(kāi)發(fā)邊界規模不突破。

5. 建設用地指標：優(yōu)先滿(mǎn)足農民安置、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地需求，剩余為增減掛鉤節余指標，可在省域內有償調劑。

6. 集體經(jīng)營(yíng)性建設用地：允許將零星存量集體經(jīng)營(yíng)性建設用地整治歸并為大塊宗地入市。

 7. 生態(tài)保護修復：嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，對達到一定規模的生態(tài)修復主體，允許依法取得自然資源資產(chǎn)使用權，從事旅游、康養等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

 8. 負面清單審查：核查是否存在負面清單所列情形。

四、主要資金來(lái)源分析

全域土地綜合整治資金主要來(lái)源于中央財政補貼、中央預算內投資、一般債、專(zhuān)項債、政策性金融機構融資及社會(huì )資本等。其中，專(zhuān)項債占比約60%，中央預算內資金與地方財政資金占比約10%，主要用于基礎設施與生態(tài)建設；政策性機構融資占比約20%，聚焦產(chǎn)業(yè)環(huán)節（如生產(chǎn)加工、技術(shù)開(kāi)發(fā)）；社會(huì )資本占比約10%，主要參與運營(yíng)環(huán)節。

（一）地方政府專(zhuān)項債資金  發(fā)行條件包括：   

1. 項目合規性：納入地方國土空間規劃，符合“三區三線(xiàn)”管控要求；編制完備實(shí)施方案，經(jīng)公示并取得村集體經(jīng)濟組織同意。

2. 資金與收益：明確自有資金及其他融資渠道；項目預期收益穩定，可通過(guò)土地出讓、指標交易、運營(yíng)收益等覆蓋本息。

3. 實(shí)施主體：一般由政府授權平臺公司或資質(zhì)企業(yè)作為主體，涉及社會(huì )資本的需明確權利義務(wù)。   

4. 申報材料：提供可研及批復、用地文件、實(shí)施方案（含績(jì)效評估）、財務(wù)評估報告、法律意見(jiàn)書(shū)等。

（二）銀行貸款資金  貸款條件通常包括：   

1. 項目要求：納入國土空間規劃，有省級自然資源部門(mén)批準的實(shí)施方案；預期收益穩定，可覆蓋貸款本息。  

2. 主體資質(zhì)：借款人需為獨立核算的企業(yè)法人或符合條件的事業(yè)單位法人，新設法人控股股東信用評級需達標；信用狀況良好，評級通常在A(yíng)級（含）以上。

3. 其他條件：具備一定比例自有資金并明確到位計劃；提供土地抵押、第三方保證等擔保措施。

（三）財政性資金  可統籌整合多部門(mén)資金，包括：

農業(yè)農村部門(mén)：高標準農田建設補助、耕地地力保護補貼、“小田并大田”專(zhuān)項補貼等；

自然資源部門(mén)：占補平衡指標獎勵、土地復墾費返還等；

水利部門(mén)：小型農田水利設施補助、水資源費補償等； 

林業(yè)部門(mén)：生態(tài)修復獎補、生物多樣性保護基金等。  建議通過(guò)跨部門(mén)協(xié)作機制系統化申報政策性資金。

（四）社會(huì )資本

《民營(yíng)經(jīng)濟促進(jìn)法》支持民營(yíng)經(jīng)濟參與國家重大工程，社會(huì )資本一般以“投資人+EPC”或“投資人+EPC+O”模式參與項目。

五、組織管理與模式創(chuàng )新

全域土地綜合整治由縣級人民政府統籌謀劃，鄉鎮人民政府及行業(yè)主管部門(mén)（發(fā)展改革、財政、自然資源、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境等）聯(lián)合實(shí)施，需農民、集體經(jīng)濟組織、企業(yè)等多元主體參與。

 1. 牽頭主體：

統籌協(xié)調：由縣（區）自然資源主管部門(mén)牽頭，聯(lián)合多部門(mén)成立專(zhuān)項工作組，負責政策協(xié)調與監督考核。

實(shí)施主體：成立縣級國有平臺公司作為總法人，下設子項目公司（可引入社會(huì )資本合作），具體負責工程實(shí)施。   

 2.群眾參與機制：保障群眾知情權、參與權、監督權，運用村民議事機制征求意見(jiàn)，維護農民權益。具備條件的村莊建設項目，可由村委會(huì )或村集體經(jīng)濟組織作為項目法人，鼓勵群眾直接參與實(shí)施。   

 3.重慶九龍坡銅罐驛鎮試點(diǎn)案例：

2021年，銅罐驛鎮項目成為自然資源部試點(diǎn)。鎮政府在英雄灣村組建“一心四部聯(lián)合社”，成立鄉村振興服務(wù)中心，下設房宅合作部、土地合作部、信用合作部、消費合作部，分別探索閑置農房利用、土地制度改革、內置金融改革、供銷(xiāo)改革。  六、主要注意事項與風(fēng)險提示

2025年全域土地綜合整治需聚焦規劃統籌、政策集成、資金創(chuàng )新、部門(mén)協(xié)作、生態(tài)優(yōu)先、公眾參與六大維度與整治單元協(xié)調、權屬調整優(yōu)化、基層能力提升、政策協(xié)同深化四大方向，構建“縣域統籌+鄉鎮落地”高效實(shí)施體系，保障項目落地見(jiàn)效，支撐糧食安全與鄉村振興。

（一）規劃統籌

1. 風(fēng)險表現：專(zhuān)項規劃與國土空間規劃不同步，縣級規劃缺乏操作性；整治單元劃分不合理，跨區域協(xié)調困難。

2. 防控措施：強化規劃融合，建立“規劃-實(shí)施-評估-優(yōu)化”閉環(huán)；科學(xué)劃定單元，結合地理條件與群眾訴求，避免“一刀切”，制定分階段實(shí)施計劃。

（二）政策集成

1. 風(fēng)險表現：政策碎片化，社會(huì )資本參與度低；指標交易機制不健全，流動(dòng)性差。

2. 解決思路：建立《全域整治政策工具包》，整合土地調整、指標交易等政策；允許社會(huì )資本通過(guò)指標交易收益分成、減免稅收、獲取長(cháng)期土地經(jīng)營(yíng)權等方式參與；構建省級指標交易平臺，探索跨區域調劑與“指標質(zhì)押貸款”模式。

（三）資金創(chuàng )新   

1. 核心問(wèn)題：資金缺口大，財政依賴(lài)度高，社會(huì )資本參與不足。

2. 解決思路：拓展專(zhuān)項債、低息貸款等政策性金融工具；創(chuàng )新“整治+產(chǎn)業(yè)”捆綁開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)指標交易、產(chǎn)業(yè)收益反哺項目；整合涉農資金，引導村集體以土地經(jīng)營(yíng)權入股。

（四）部門(mén)協(xié)作

1.核心問(wèn)題：跨部門(mén)協(xié)調不足，考核指標沖突，驗收標準不一，收益分配爭議。

2. 解決思路：建立“縣級領(lǐng)導小組-鄉鎮專(zhuān)班-村級監督小組”三級聯(lián)動(dòng)機制；統一技術(shù)標準與驗收流程；搭建數字化協(xié)同平臺，實(shí)現數據共享與公眾監督。

（五）生態(tài)優(yōu)先 

1.主要問(wèn)題：耕地保護與生態(tài)修復矛盾，重數量輕質(zhì)量，機械化開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)格局；鄉鎮缺乏專(zhuān)業(yè)人才，技術(shù)標準不統一。   

2.解決思路：開(kāi)展生態(tài)本底評估，科學(xué)設計田塊；加強基層技術(shù)培訓，引入第三方機構，制定全域整治技術(shù)導則。

（六）公眾參與

1. 主要問(wèn)題：信息不對稱(chēng)，參與渠道狹窄；補償標準模糊，權屬調整程序不規范。

2. 解決思路：通過(guò)村民會(huì )議、數字化平臺普及政策；公示規劃與權屬調整方案，采用“協(xié)議+公示”確保補償公平，引入司法公證保障程序合法。