全域土地綜合整治是國土空間優(yōu)化的系統性工程，其前期謀劃階段是項目啟動(dòng)和成功實(shí)施的關(guān)鍵基礎，核心任務(wù)是通過(guò)全面調研、問(wèn)題診斷、目標設定和方案設計，形成科學(xué)可行的整治框架。以下是該階段的主要工作內容，可分為八大核心環(huán)節：

一、政策研究與頂層對接

政策文件學(xué)習：梳理國家及地方關(guān)于全域土地綜合整治的政策（如自然資源部《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)》《國土空間生態(tài)修復規劃編制指南》等），明確試點(diǎn)要求、支持政策（如土地指標交易、財政獎補）、禁止性規定（如永久基本農田調整限制）等。上位規劃銜接：對接國土空間總體規劃、村莊規劃、鄉村振興規劃、生態(tài)保護紅線(xiàn)等，確保整治目標與區域發(fā)展戰略（如城鄉融合、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)安全）一致，避免“規劃打架”。地方需求研判：結合地方黨委政府的發(fā)展訴求（如耕地占補平衡、建設用地指標保障、鄉村產(chǎn)業(yè)培育），明確整治的核心任務(wù)（如重點(diǎn)解決耕地碎片化、建設用地低效利用或生態(tài)退化問(wèn)題）。

二、現狀調研與數據采集

通過(guò)“天地空”一體化手段全面摸清底數，形成“現狀一張圖”：

土地利用現狀：利用遙感影像、第三次國土調查（三調）數據、年度變更調查等，分析土地利用結構（耕地、建設用地、生態(tài)用地比例）、耕地質(zhì)量（等別、連片度）、建設用地分布（村莊、城鎮、工礦用地規模及閑置情況）等。資源稟賦與生態(tài)本底：調查山水林田湖草等生態(tài)要素（如濕地、林地、河道）的分布與質(zhì)量，識別生態(tài)退化區域（如水土流失、石漠化、污染地塊）；評估歷史文化資源（傳統村落、古建筑）的保護需求。社會(huì )經(jīng)濟調查：統計人口分布（戶(hù)籍人口、常住人口、空心村比例）、產(chǎn)業(yè)結構（農業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)規模及主導產(chǎn)業(yè)）、基礎設施（道路、水利、公共服務(wù)設施）短板（如灌溉覆蓋率、通村路硬化率）。權屬與利益關(guān)系：核查土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權等權屬現狀，梳理歷史遺留問(wèn)題（如土地糾紛、閑置宅基地未確權）。

方法：結合無(wú)人機測繪、入戶(hù)訪(fǎng)談、問(wèn)卷調查、部門(mén)座談（農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、水利等部門(mén)），確保數據真實(shí)性和針對性。

三、問(wèn)題診斷與潛力分析

基于現狀數據，系統識別核心問(wèn)題并量化整治潛力：

問(wèn)題診斷：農業(yè)生產(chǎn)：耕地碎片化（單塊耕地面積小、分散）、質(zhì)量退化（土壤污染、灌溉設施缺失）、生產(chǎn)效率低（機械化難度大）；建設用地：村莊建設用地粗放（“空心村”、一戶(hù)多宅）、城鎮工礦用地低效（批而未供、低效廠(chǎng)房）、城鄉用地結構失衡；生態(tài)環(huán)境：生態(tài)空間被侵占（耕地“非糧化”、林地開(kāi)墾）、污染問(wèn)題（農業(yè)面源污染、工業(yè)廢棄物）、生態(tài)系統破碎化（濕地萎縮、河道斷流）；社會(huì )治理：土地權屬矛盾、村民參與意愿低、公共服務(wù)設施不足（教育、醫療）。整治潛力評估：農用地整理潛力（可合并耕地面積、提升質(zhì)量等級的潛力）；建設用地集約利用潛力（閑置宅基地、低效工業(yè)用地可復墾為耕地的規模）；生態(tài)修復潛力（退化土地可恢復為林地、濕地的面積）；節余建設用地指標潛力（通過(guò)整治產(chǎn)生的城鄉建設用地增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標）。

輸出：形成《現狀問(wèn)題清單》和《整治潛力分析報告》，明確“哪里有問(wèn)題、有多大潛力”。

四、目標體系與定位設定

圍繞“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總要求，制定可量化、可考核的目標：

總體目標：結合地方實(shí)際，提出整治的核心方向（如“打造鄉村振興示范鎮”“生態(tài)修復與產(chǎn)業(yè)融合樣板區”）。具體指標：農業(yè)生產(chǎn)：新增高標準農田面積、耕地連片度提升比例、糧食綜合產(chǎn)能提高量；建設用地：村莊建設用地節約集約利用率（如減少低效用地規模）、節余建設用地指標數量；生態(tài)環(huán)境：生態(tài)修復面積（如退化耕地還林還草、河道整治長(cháng)度）、森林覆蓋率/濕地保護率提升目標；社會(huì )效益：村民人均收入增長(cháng)、公共服務(wù)設施覆蓋率、土地權屬糾紛化解率。功能定位：明確整治后的空間功能（如“生態(tài)保育型”“產(chǎn)業(yè)集群型”“文旅融合型”），避免“千村一面”。

五、空間布局優(yōu)化與方案框架設計

以“三生空間”統籌為核心，提出空間優(yōu)化方案：

農用地整理：優(yōu)化耕地布局：通過(guò)田塊歸并、表土剝離再利用，形成集中連片、設施配套的高標準農田；提升耕地質(zhì)量：配套灌溉排水、田間道路、土壤改良（如增施有機肥、治理污染）等工程；保護永久基本農田：嚴格避讓永久基本農田，確需調整的需按規定程序報批并補劃。建設用地整理：村莊建設用地：結合“空心村”整治，引導散居農戶(hù)向中心村集中，盤(pán)活閑置宅基地和農房（發(fā)展民宿、公共服務(wù)）；城鎮/工礦用地：推動(dòng)低效工業(yè)用地“退二進(jìn)三”或“工改工”，整合零散建設用地，配套產(chǎn)業(yè)園區基礎設施；節余指標使用：明確節余建設用地指標的流轉方向（如用于城鎮建設、跨區域交易）。生態(tài)保護修復：修復退化生態(tài)空間：對水土流失區實(shí)施坡改梯、植被恢復；對污染地塊開(kāi)展土壤修復；構建生態(tài)網(wǎng)絡(luò )：沿河道、道路建設生態(tài)廊道，連接孤立生態(tài)斑塊（如林地、濕地）；保護自然景觀(guān)：保留鄉村原有地形地貌（如梯田、池塘），避免過(guò)度硬化。產(chǎn)業(yè)融合布局：結合地方特色（如特色農業(yè)、鄉村旅游），規劃“農業(yè)+加工+文旅”產(chǎn)業(yè)鏈空間（如農產(chǎn)品加工園、鄉村體驗區），促進(jìn)“三產(chǎn)”融合。

六、資金平衡與機制設計

資金需求測算：估算整治工程總投資（包括土地整理、生態(tài)修復、基礎設施、產(chǎn)業(yè)配套等），明確資金來(lái)源渠道：財政資金：中央/省級專(zhuān)項補助、地方政府預算；社會(huì )資本：通過(guò)土地指標交易收益、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、PPP模式吸引企業(yè)參與；村民自籌：通過(guò)宅基地有償退出、土地流轉租金等方式籌集。資金平衡方案：建立“投入-產(chǎn)出”模型，確保整治收益覆蓋成本（如節余建設用地指標交易收入、耕地占補平衡指標收益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的稅收和就業(yè)收益）。長(cháng)效管理機制：組織機制：成立政府主導的整治領(lǐng)導小組（自然資源、農業(yè)農村、財政等部門(mén)協(xié)同），設立村級協(xié)調小組；利益分配機制：明確土地整治收益在政府、村集體、村民之間的分配比例（如村民通過(guò)土地入股、務(wù)工獲得收益）；監督機制：建立項目公示制度（土地整治范圍、補償標準）、工程質(zhì)量監管（第三方監理）、后期管護責任（村集體負責公共設施維護）。

七、公眾參與與社會(huì )穩定風(fēng)險評估

村民參與：通過(guò)入戶(hù)訪(fǎng)談、村民代表大會(huì )、“線(xiàn)上+線(xiàn)下”公示等方式，充分征求村民對整治范圍、土地權屬調整（如宅基地置換、耕地流轉）、產(chǎn)業(yè)項目的意見(jiàn)，確保方案符合村民需求。權屬調整合法性：核查土地權屬現狀，編制《土地權屬調整方案》，明確調整范圍、補償標準和權屬變更程序，經(jīng)村民會(huì )議表決通過(guò)后報縣級政府審批。社會(huì )穩定風(fēng)險評估：分析可能引發(fā)的風(fēng)險（如村民反對權屬調整、補償標準爭議、施工擾民），制定應對預案（如加強溝通、調整補償方案、優(yōu)化施工時(shí)序），確保項目順利推進(jìn)。

八、可行性研究與方案報批

多方案比選：針對不同整治方向（如側重生態(tài)修復或產(chǎn)業(yè)發(fā)展），編制多個(gè)備選方案，從技術(shù)可行性（如土地整治難度）、經(jīng)濟合理性（資金平衡）、社會(huì )可接受性（村民支持度）等維度綜合評估，選定最優(yōu)方案。專(zhuān)題論證：組織專(zhuān)家對規劃方案、土地指標交易、生態(tài)修復技術(shù)等進(jìn)行論證，確保符合相關(guān)規范（如《土地整治項目規劃設計規范》）。報批與備案：將《全域土地綜合整治實(shí)施方案》（含現狀分析、目標指標、空間布局、資金平衡、公眾參與等）逐級上報省級自然資源部門(mén)審批，通過(guò)后納入國土空間規劃“一張圖”管理，正式啟動(dòng)實(shí)施。

前期謀劃階段的核心是“謀深、謀細、謀準”，通過(guò)全面調研、問(wèn)題導向、多方協(xié)同，形成“目標清晰、布局合理、機制可行、群眾支持”的整治框架，為后續實(shí)施提供科學(xué)依據，避免“重建設輕規劃”“重指標輕實(shí)效”等問(wèn)題。