盤活農(nóng)村存量、低效建設(shè)用地，并規(guī)范節(jié)余指標(biāo)的產(chǎn)生與流轉(zhuǎn)，是優(yōu)化國土空間布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、支持鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。這一過程涉及規(guī)劃、實(shí)施、交易和監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)和規(guī)范操作。

一、 實(shí)施路徑：以全域土地綜合整治為平臺(tái)，多模式盤活存量

盤活農(nóng)村存量、低效建設(shè)用地，并非簡單的拆除重建，而是在國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下，通過系統(tǒng)性整理，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

以全域土地綜合整治為系統(tǒng)性平臺(tái)：全域土地綜合整治是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的系統(tǒng)性工程。在建設(shè)用地整理方面，其核心目標(biāo)是統(tǒng)籌開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤活，提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平。這通常與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策緊密結(jié)合，將拆舊復(fù)墾與建新安置打包審批、統(tǒng)籌實(shí)施。

探索多元化的盤活模式：根據(jù)土地性質(zhì)和規(guī)劃用途，主要存在以下幾種盤活路徑：

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：這是最核心的政策工具。通過對農(nóng)村閑置宅基地、廢棄工礦用地等低效建設(shè)用地進(jìn)行拆舊復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)（即“增減掛鉤指標(biāo)”），該指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的優(yōu)化。實(shí)施中需充分尊重農(nóng)民意愿，保障其合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：對于符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的存量集體建設(shè)用地，可通過整治歸并后，直接入市交易。例如，海鹽縣在試點(diǎn)期間完成了多宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有效提高了土地利用效益。昌吉州奇臺(tái)縣作為試點(diǎn)，也明確了入市條件、范圍、方式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。低效用地再開發(fā)：針對“多圈少建、圈而不建”等城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地，可通過政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的方式進(jìn)行再開發(fā)。例如，上海松江案例將毗鄰居住區(qū)的低效工業(yè)廠房改造為科技園。這雖主要針對城鎮(zhèn)，但其理念對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地盤活亦有借鑒意義。就地合理利用與功能置換：對于整理出的建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，優(yōu)先用于保障農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。例如，平泉市規(guī)定，騰退的宅基地可優(yōu)先安排給符合條件的村民使用，或用于村內(nèi)公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)。

二、 節(jié)余指標(biāo)的產(chǎn)生：規(guī)范程序與嚴(yán)格驗(yàn)收

節(jié)余指標(biāo)的產(chǎn)生是盤活工作的核心產(chǎn)出，必須嚴(yán)格規(guī)范，確保真實(shí)、合規(guī)。

規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)與實(shí)施：節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生于經(jīng)批準(zhǔn)的增減掛鉤或土地整治項(xiàng)目。項(xiàng)目立項(xiàng)需由縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌，自然資源部門確定選址和規(guī)模，編制實(shí)施方案。實(shí)施方案需充分考慮自然資源條件，拆舊復(fù)墾方向應(yīng)與周邊地類相一致。項(xiàng)目立項(xiàng)前，必須完成土地權(quán)屬調(diào)查，確保權(quán)屬清晰無爭議。

明確拆舊復(fù)墾方向與質(zhì)量：拆舊復(fù)墾應(yīng)堅(jiān)持“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則。對于擬產(chǎn)生跨省域調(diào)劑指標(biāo)的項(xiàng)目，復(fù)墾方向須為可長期穩(wěn)定利用的耕地，并與周邊農(nóng)田整體規(guī)劃、綜合配套。這確保了補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，避免“濫竽充數(shù)”。

嚴(yán)格驗(yàn)收與指標(biāo)確認(rèn)：拆舊復(fù)墾工程完成后，由縣級(jí)政府組織自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門進(jìn)行初驗(yàn)。初驗(yàn)合格后，申請盟市（地級(jí)市）級(jí)自然資源部門組織整體驗(yàn)收。驗(yàn)收合格后，將項(xiàng)目區(qū)矢量數(shù)據(jù)納入國家增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)備案，確保“圖、數(shù)、實(shí)地”一致，此時(shí)節(jié)余指標(biāo)才正式產(chǎn)生并可交易。

三、 節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)：市場化交易與收益分配

規(guī)范指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、反哺農(nóng)村的關(guān)鍵。

建立分級(jí)交易平臺(tái)與市場機(jī)制：節(jié)余指標(biāo)交易通常在省、市兩級(jí)平臺(tái)進(jìn)行。例如，嘉興市設(shè)立了市、縣兩級(jí)節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)，指標(biāo)優(yōu)先在縣級(jí)平臺(tái)交易，一定期限內(nèi)未成交的可轉(zhuǎn)至市級(jí)平臺(tái)。交易應(yīng)通過招標(biāo)、掛牌、拍賣等公開競爭方式進(jìn)行。昌吉州則通過建立健全土地二級(jí)市場，為低效用地流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)。

明確交易主體與價(jià)格形成機(jī)制：節(jié)余指標(biāo)的出讓方通常是實(shí)施整治項(xiàng)目的村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。申購方則是有用地需求但計(jì)劃指標(biāo)不足的縣（市、區(qū)）政府、鎮(zhèn)政府或各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)。交易價(jià)格實(shí)行基準(zhǔn)價(jià)指導(dǎo)制度，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施成本、耕地開墾費(fèi)、市場供求等因素確定，不得低于基準(zhǔn)價(jià)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)對跨縣域調(diào)劑指標(biāo)規(guī)定了旱地、水澆地/水田、林地/草地等不同地類的最低保護(hù)價(jià)。

規(guī)范收益分配與使用方向：這是保障農(nóng)民權(quán)益的核心。節(jié)余指標(biāo)交易收益必須專項(xiàng)用于農(nóng)村土地整治、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)戶補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持等。具體分配上：若出讓人為村集體，基準(zhǔn)價(jià)部分應(yīng)全額返還村集體；溢價(jià)部分可由村鎮(zhèn)兩級(jí)共享。平泉市規(guī)定，土地整治收益歸村股份經(jīng)濟(jì)合作社所有，并需建立財(cái)務(wù)專賬，公開資金使用情況。河北省也強(qiáng)調(diào)，調(diào)劑資金要用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

四、 風(fēng)險(xiǎn)防控與權(quán)益保障：堅(jiān)守底線與強(qiáng)化監(jiān)管

為確保盤活工作健康有序，必須嚴(yán)守政策底線，強(qiáng)化全程監(jiān)管。

嚴(yán)守政策與規(guī)劃底線：所有整理活動(dòng)必須在國土空間規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”管控規(guī)則下進(jìn)行，不得擅自突破生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等底線。拆舊復(fù)墾為耕地的地塊，坡度須在25度以下，并在生態(tài)保護(hù)紅線范圍外。

充分保障農(nóng)民合法權(quán)益：整個(gè)過程中必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。項(xiàng)目立項(xiàng)、新村選址、安置方式、收益分配等重大事項(xiàng)，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主程序自主決定。要堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，在拆舊建新中妥善安置群眾生產(chǎn)生活。長治市在已廢止的指導(dǎo)意見中曾明確，綜合整治項(xiàng)目的申報(bào)主體是農(nóng)民集體，項(xiàng)目實(shí)施中的重大事項(xiàng)由農(nóng)民集體自主決定，這一精神在現(xiàn)行政策中依然被強(qiáng)調(diào)。

強(qiáng)化全過程監(jiān)管與服務(wù)：自然資源部門需加強(qiáng)對項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)的全過程監(jiān)管。利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查等技術(shù)手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。同時(shí)，要優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，例如昌吉州制定措施，對重大項(xiàng)目用地保障實(shí)行“一清單、一專班、一聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，提升審批效率。此外，需建立健全節(jié)余指標(biāo)交易市場的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，防止指標(biāo)重復(fù)流轉(zhuǎn)、超規(guī)模交易。

總結(jié)而言，通過建設(shè)用地整理盤活農(nóng)村存量土地并規(guī)范指標(biāo)流轉(zhuǎn)，是一個(gè)“整治生成指標(biāo)—市場交易指標(biāo)—收益反哺農(nóng)村”的閉環(huán)。其成功關(guān)鍵在于：規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)民自愿、程序規(guī)范、市場運(yùn)作、收益共享。這不僅能有效破解城鎮(zhèn)發(fā)展用地瓶頸，更能為鄉(xiāng)村振興注入寶貴的資金和空間要素，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、共同富裕的目標(biāo)。