一、建設(shè)用地開發(fā)整理

建設(shè)用地開發(fā)整理是全域土地綜合整治的核心內(nèi)容之一，其核心目標(biāo)是通過對分散、閑置、布局不合理的建設(shè)用地進行集中整合、重新規(guī)劃，實現(xiàn)土地資源的集約利用與空間功能的優(yōu)化升級。

1. 核心內(nèi)容與實施步驟

前期調(diào)研與權(quán)屬梳理通過復(fù)墾、歸并等措施，對建設(shè)用地進行空間位置調(diào)整、地塊整合，形成集中連片的建設(shè)用地，促進集約利用。通過整治釋放農(nóng)村建設(shè)用地潛力，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在實施前需開展地形地貌、土壤質(zhì)量、水文地質(zhì)條件、植被覆蓋等調(diào)查和復(fù)墾潛力評估，綜合分析其區(qū)位條件、損毀程度、周邊水土資源稟賦和權(quán)屬性質(zhì)。

規(guī)劃方案編制按照整體性、系統(tǒng)性和綜合性的要求，在補充調(diào)查的基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等方面，綜合開展問題識別診斷。在問題診斷和潛力評價的基礎(chǔ)上，明確整治的具體目標(biāo)，包括整治總規(guī)模、農(nóng)用地整治面積、建設(shè)用地整理面積等指標(biāo)。

村莊建設(shè)用地整理主要涉及舊村改造更新、集聚發(fā)展建設(shè)等類型。在確保縣域村莊建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，允許優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)和布局。針對功能較完善但基礎(chǔ)設(shè)施不完備的村莊，開展空心村、廢棄地、危舊房改造和整理；針對具備較好自我發(fā)展能力的中心村，通過建設(shè)用地整理建設(shè)新型住宅，配套完備設(shè)施。

2. 注意事項

嚴(yán)守規(guī)劃紅線：確保建設(shè)用地面積不增加、耕地數(shù)量不減少、生態(tài)保護紅線不突破。自然資源部明確要求不得以整治名義進行“空間大挪移”，需維護規(guī)劃嚴(yán)肅性。

尊重農(nóng)民權(quán)益：在涉及群眾宅基地問題上要慎之又慎。對于分散居住或有地質(zhì)災(zāi)害避險需要的零星房屋，在農(nóng)民群眾認(rèn)可的前提下，可以引導(dǎo)搬遷到村莊聚集區(qū)。不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷。

指標(biāo)管理與收益分配：整治形成的規(guī)模指標(biāo)可在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)依據(jù)國土空間規(guī)劃可在省域內(nèi)有償調(diào)劑。建設(shè)用地復(fù)墾為穩(wěn)定利用耕地的，新增耕地納入占補平衡統(tǒng)一管理。

二、整治修復(fù)實施路徑

整治修復(fù)是結(jié)合建設(shè)用地特點，實現(xiàn)“生態(tài)改善、功能修復(fù)、安全保障”三位一體的工程。其核心原則是基于最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強調(diào)保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先和生態(tài)優(yōu)先。

1. 不同類型建設(shè)用地的修復(fù)路徑

廢棄工礦用地復(fù)墾利用：結(jié)合全域土地綜合整治實施，統(tǒng)籌推進廢棄采礦用地復(fù)墾利用。對責(zé)任人滅失的歷史遺留廢棄采礦用地，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜建則建”的原則進行整治。例如，鞏義市通過“騰籠換鳳”模式成功將原高能耗、高污染的工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級為高增值的新能源產(chǎn)業(yè)。

污染土地治理：加強重金屬污染土地治理，修建植物隔離帶或人工濕地緩沖帶，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。按照“誰治理、誰受益”的要求，積極鼓勵和引導(dǎo)社會資源參與污染土地治理。

生態(tài)保護修復(fù)：圍繞山水林田湖草實施生態(tài)保護修復(fù)工程。治理水環(huán)境，保護修復(fù)濕地，增強水土保持能力，加強生物多樣性保護，建設(shè)動物遷徙廊道和生態(tài)棲息地。例如，大亞灣實施淡澳河流域生態(tài)修復(fù)，打造“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)融合”的文商旅集聚區(qū)。

2. 注意事項

綜合治理理念：全域土地綜合整治在手段上強調(diào)全面診斷全域空間的綜合性問題，采取“目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治進行空間治理。

長效機制建設(shè)：修復(fù)完成后需建立長期監(jiān)測機制，確保修復(fù)效果穩(wěn)定。同時探索“群眾滿意”為導(dǎo)向的整治模式，因地制宜保障整治成果可持續(xù)性。

三、建設(shè)用地整理布局與優(yōu)化

建設(shè)用地的整理布局優(yōu)化是在全域視角下，通過“增減掛鉤”“空間置換”“功能重構(gòu)”等手段，實現(xiàn)建設(shè)用地“布局集中、功能復(fù)合、配套完善”的目標(biāo)。

1. 核心優(yōu)化策略

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：可運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對零星、破碎、插花的建設(shè)用地地塊實施統(tǒng)一整治。通過整治釋放農(nóng)村建設(shè)用地潛力，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。廣東省每年通過增減掛鉤騰挪約10萬畝用地指標(biāo)，支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

存量用地騰挪與低效用地盤活：通過清理長期未利用的建設(shè)用地，釋放存量空間。例如，廣東省2023年累計處置批而未供土地47.21萬畝、閑置土地4.6萬畝，騰出指標(biāo)用于重點項目落地。

產(chǎn)業(yè)用地整備與導(dǎo)入：以存量土地整備支撐新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。如大亞灣通過盤活舊廠和舊村土地，導(dǎo)入先進制造業(yè)項目，形成“優(yōu)空間+騰空間”的產(chǎn)業(yè)升級路徑。

2. 注意事項

規(guī)劃引領(lǐng)：將低效用地盤活納入國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃、城市更新等各類規(guī)劃，為城鎮(zhèn)低效用地的連片開發(fā)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局創(chuàng)造實施條件。

利益平衡機制：在布局優(yōu)化過程中，要建立公平合理的利益分配機制。如佛山南海、順德等地推出“房券”“地券”等政策工具，促進土地市場化配置。

四、低效用地開發(fā)再利用

低效用地開發(fā)再利用是緩解土地供需矛盾、提升土地利用效率的重要途徑。其核心是通過“存量盤活、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策協(xié)同”，結(jié)合地方實際創(chuàng)新模式，嚴(yán)守耕地保護和生態(tài)底線。

1. 開發(fā)再利用的主要模式

分類施策盤活模式：鞏義市創(chuàng)新推出五種精準(zhǔn)盤活模式：包括“騰籠換鳳”模式（盤活約1235畝）、政府主導(dǎo)收儲再利用模式（盤活約1066畝）、原權(quán)利人自主盤活模式（盤活約800畝）等。

產(chǎn)業(yè)升級改造：對投資強度低、附加值低的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地，通過“增資擴產(chǎn)”“技術(shù)改造”“產(chǎn)業(yè)置換”等方式引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。湘潭市通過“增存并舉、整體轉(zhuǎn)型、分割轉(zhuǎn)讓”等舉措，成功盤活低效用地，引入重大產(chǎn)業(yè)鏈項目。

村企合作開發(fā)：探索村集體與企業(yè)合作模式，整合零散建設(shè)用地。例如，大亞灣區(qū)通過“樟浦模式”整合49公頃留用地，由企業(yè)代建廠房并整體租賃，提升村集體年收益至6000萬元。

2. 注意事項

創(chuàng)新政策支持：規(guī)劃調(diào)整、土地變性（商業(yè)改工業(yè)）、土地混合利用、工業(yè)上樓等政策加持下，為低效用地再利用提供制度保障。如湘潭市創(chuàng)新低效閑置用地過渡期開發(fā)利用政策，建成中非經(jīng)貿(mào)博覽會工程機械再制造展會中心項目。

權(quán)益保障與長效機制：在再利用過程中，需保障原土地權(quán)利人的合法權(quán)益。對集體建設(shè)用地，需通過村民代表大會表決，確保集體資產(chǎn)不流失。同時要建立長效管理機制，推動市容管理向常態(tài)化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

五、全域土地綜合整治的系統(tǒng)方法

全域土地綜合整治需要多維度、全流程的系統(tǒng)方法，確保整治工作科學(xué)有序開展。

1. 組織保障與實施機制

三級聯(lián)動機制：形成“市級統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、鎮(zhèn)（街道）落實”閉環(huán)管理機制。如凱里市通過黨政主官掛帥成立工作專班，組建黨員先鋒隊、環(huán)境衛(wèi)生志愿服務(wù)隊等，推動整治任務(wù)精準(zhǔn)落地。

資金保障機制：結(jié)合政策性銀行融資、專項債券等渠道籌措資金。如梅縣區(qū)統(tǒng)籌國開行、農(nóng)發(fā)行等融資支持，保障項目落地實施。同時，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)。

2. 規(guī)劃引領(lǐng)與項目設(shè)計

整體規(guī)劃：按照宜農(nóng)且農(nóng)、宜建且建、宜整則整的原則，明確全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、主要內(nèi)容、空間布局等。將各項整治任務(wù)納入村莊規(guī)劃，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。

子項目安排：圍繞整治目標(biāo)，針對整治區(qū)域診斷的具體問題，確定農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復(fù)等整治任務(wù)，因地制宜確定為各類整治子項目。子項目類型包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復(fù)、特色文化保護、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等。

3. 監(jiān)測評估與長效管理

全程監(jiān)測監(jiān)管：建立常態(tài)化土地整治巡查機制，針對巡查發(fā)現(xiàn)的問題立即下達整改通知書，并及時跟進項目整改情況，確保工程質(zhì)量合格、資金使用安全。

數(shù)字化管理手段：完善日常巡查制度，運用數(shù)字化管理手段，推動市容管理向常態(tài)化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。如構(gòu)建“土地超市”，引導(dǎo)低效用地有序進入二級市場公開交易。

通過以上系統(tǒng)方法，全域土地綜合整治能夠有效破解農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化的問題，為鄉(xiāng)村振興提供新動能。