【基本案情】丙煤礦的陸續開采導致采掘區地表以下出現大面積采空，發生地質災害，如地面沉降、地表裂縫及地下水出現干涸等，煤礦所在的甲村部分村民房屋因此開裂受損。相關村民向丙煤礦和該村所屬的乙縣政府及相關職能部門進行反映。乙縣政府及其相關職能部門在進行調查、走訪后，委托第三方進行評估鑒定，制定了地災處置方案，明確對村民房屋的處置原則為按照受損程度I、Ⅱ級維修，Ⅲ、Ⅳ級搬遷。同時乙縣政府協助丙煤礦發放受損房屋搬遷賠償金、房屋維修賠償金、田變地賠償金、墳墓搬遷賠償金等。但對于已經達到應當采取搬遷避讓標準的Ⅲ、Ⅳ級房屋，乙縣政府并未組織受災村民進行搬遷避讓，只是由丙煤礦根據房屋受災程度支付相應的房屋賠償金，并告知村民可自行選址另建房屋。甲村部分村民認為乙縣政府、丙煤礦未采取實質性的治理措施，遂以乙縣政府為被告提起行政訴訟，請求判決乙縣政府對其采取搬遷避讓措施。

【法律問題】對于因礦山開采引發的地質災害，縣級以上人民政府具有哪些地質災害防治職責?當受損房屋達到搬遷避讓條件時，縣級以上人民政府是否應當依法履行組織受災群眾開展搬遷避讓的法定職責?當人民政府未履行該職責時是否構成行政不作為?

【不同觀點】甲說:肯定說。縣級以上人民政府對因礦山開采引發的地質災害具有防治職責，當受損房屋符合搬遷避讓條件時，人民政府應當積極組織受災群眾開展搬遷避讓，確保地質災害危險區內居民的生命和財產安全，當人民政府沒有履行前述職責時，即構成行政不作為。

乙說:部分肯定說。縣級以上人民政府對因礦山開采引發的地質災害具有防治職責，但其如何履行地質災害防治職責、是否確定搬遷避讓及如何組織搬遷避讓、相關措施是否合理適當等，屬于人民政府的自由裁量范圍。

丙說:否定說。對于因礦山開采等人為活動引發的地質災害，應當按“誰引發、誰治理”的原則由責任單位承擔防治職責，縣級以上人民政府不具有地質災害防治職責。

【法官會議意見】采甲說。根據《地質災害防治條例》的相關規定，縣級以上人民政府具有對人為活動引發的地質災害進行防治的職責，是地質災害防治的責任主體。其中，確保地質災害危險區內人民群眾的生命、財產安全，既是縣級以上人民政府的法定義務，也是《地質災害防治條例》的立法目的。當地質災害已經危及到人民群眾的生命、財產安全時，人民政府應當積極組織受災群眾進行搬遷避讓。人民政府沒有積極履行該義務的，屬于行政不作為。

【意見闡釋】

一、地質災害

(一)地質災害的定義及種類

       結合《地質災害防治條例》的規定，地質災害是指在自然或者人為因素的作用下形成的，對人類生命財產造成損失、對環境造成破壞的地質作用或地質現象，如山體崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面沉降等。

       造成地質災害的主要原因包括自然因素和人為因素。近年來，隨著經濟的發展，人為因素引發的地質災害成為多發的一種地質災害類型，其發生率與人類工程活動中給地質環境造成的重大破壞有關。這些人為因素主要包括:削山建房、房前開墾荒田等給山坡土地造成破壞;礦石過度開采引發的地面塌陷，開采中預留柱數量不足引發的坍塌和山體滑坡等;山區水庫和渠道滲漏引發的泥石流;開山殖植、違法伐建等造成的山體及山上林木損害，繼而引發地質災害。

本案屬于人為因素中因礦山(煤礦)開采引發的地質災害。

(二)礦山開采引發的地質災害類型及防治措施

1、礦山開采引發的地質災害類型。礦山開采引發的地質災害主要原因在于礦山開采過程中大量挖掘導致礦山巖土體、水文地質條件、礦山地質條件以及自然環境等發生巨大改變，礦山整體結構被破壞，影響到礦山山體的穩定性。

根據不同的環境因素，礦山開采引發的地質災害也呈現出不同的類型。礦山環境中的主要地質災害有崩泥、巖爆、突水、粉塵突出、煤與瓦斯突出;水環境中主要有井水或泉水枯竭、水動力條件改變、海水入侵;地表環境中則表現為采礦所誘發的地震、山體開裂、崩塌、泥石流、滑坡、土地荒漠化或水土流失、采空區地面塌陷等。本案中，丙煤礦的開采行為所引發的地質災害主要包括采空區地面塌陷、山體開裂、泉水枯竭等。

2、礦山開采引發的地質災害防治措施。無論哪一種地質災害，首要原則都應當是預防為主。就礦山開采而言，在確定采礦之前，需要對礦山進行全方面的勘探，包括礦井的含礦量，周圍的氣候條件、環境變化，礦井的地熱狀況以及礦工進入礦井的安全措施等。可以應用科學技術設置一系列勘探點，并根據勘探結果總結勘探情況，地質學專家可以討論和分析，以確保地質狀況，從而達到防患于未然的目的。

       在礦山開采進行后，應當規劃統一礦區、設置防護圍欄，防止開采災害的發生。在發生崩塌、泥石流等地方，要及時清除殘余物，避免水土流失、污染河流、污染大氣，防止山坡不平衡、落石和山邊飛石。礦山開采期間，如有其他建設項目，政府有關部門也應及時聯系建設工程項目負責人，避免因地表遭到破壞而發生地質災害，并減少不必要的人員活動。

       對于已經發生的地質災害，則應當根據不同的地質災害種類采取不同的治理措施:(1)礦山開采引發的采空區塌陷。可采用充填復墾法，利用礦區附近的露天礦剝離物、煤灰、煤矸石等物質充填采空區的塌陷地。(2)礦山開采引發的滑坡。可采取支擋、鉚固等措施，以加固巖體的連起、改變巖體的外形，蔬排地表水源、地下水源，將有效防止滑坡的發生。(3)礦山開采引發的泥石流。主要措施包括跨越工程、穿過工程、防護工程、排導工程、攔擋工程五種。

二、地質災害的防治體系

       地質災害的防治，除了預防、躲避和工程治理，在高層次的社會意識上還表現為努力提高人類自身的素質，通過制定公共政策或政府立法約束公眾的行為，讓人們自覺地保護地質環境，從而達到避免或減少地質災害的目的。在整個過程中，政府都扮演著不可或缺的角色。

(一)國外地質災害防治策略

       每個國家應對地質災害的策略不盡相同。其中，美國與日本是當前全球防治地質災害工作做得較為全面的國家。他們共同的特點是將大部分的精力放在災害的預防上，不斷地引進新型防災技術，研究災害發生機制，修建抗災工程。

       美國減災系統工程的重要特點在于:重視對災害的科學研究，特別是災害發生的動力學機制問題的研究;重視災害對自然環境的影響，將減災和環境保護結合起來;把人與自然災害之間的關系放在突出位置上，重視人的生命價值。日本減災工程的特點是:重視對災害的法治化管理;重視主要災害的防治工作，并制定專門的單項災害防治法規，建立由政府首相任主席的中央防災委員會，指導和部署全國的減災工作。

(二)我國地質災害防治體系

       2004年3月1日開始施行的《地質災害防治條例》分為七章，分別對地質災害防治原則、地質災害防治規劃制定與實施、地質災害預報及監測網絡和預警系統建設、地質災害應急搶險與治理、引發地質災害法律責任認定與處置等作出規定，由此構建起了我國的地質災害防治體系。簡單來說，我國地質災害的防治措施可以概括為災前預防、災時應急救援、災后治理重建。當然，上述活動均應當遵循地質災害防治的根本目的，即“避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展”。因此，針對不同的具體情形，這幾個階段所采取的措施又相互交叉，互為因果，從而形成一個完整的地質災害防治體系。

三、對人為因素引發的地質災害，縣級以上人民政府具有防治職責

       對于自然因素造成的地質災害，由政府負責防治工作并承擔相應費用，沒有爭議。但是，對工程建設等人為活動引發的地質災害，府是否仍然具有防治職責呢?對該問題的爭議主要源于《地質災害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規定。該兩款規定內容分別為“因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔。”“因工程建設等人為活動引發的地質災害，由責任單位承擔治理責任”。據此，有觀點認為，人為活動引發的地質災害，應當由引發該地質災害的責任單位承擔治理責任，政府不再負責防治工作。

       不可否認,《地質災害防治條例》雖然確定了“預防為主、避讓與治理相結合”的基本原則，但“預防為主”并沒有得到很好的落實。實踐中，我們更加注重災時的應急救援和災后的重建階段，而對災前的預防和監測缺乏相當的關注和投入，使得防治體系成了一個救災體系。比如，《地質災害防治條例》第十八條規定，縣級以上地方人民政府國土資源主管部門應當擬訂年度地質災害防治方案，報本級人民政府批準后公布。年度地質災害防治方案包括該區域內主要災害點的分布，地質災害的威脅對象、范圍，重點防范期，地質災害防治措施，地質災害的監測、預防責任人。一份行之有效的年度地質災害防治方案不僅可以防止災害的擴大，減少人員的傷亡，還能夠最大限度地節約國家和社會資源，為地質災害的治理和重建提供最有利的措施。但是，盡管有相關規定，很多地方并沒有按要求擬訂年度地質災害防治方案，或是對于方案的具體內容只作一些較籠統的設定，缺乏細節考量;或是照抄前一年甚至前幾年的防治方案，缺乏時效性，導致當發生地質災害時，根本無法用年度防治方案及時處置。這種“重治理、輕預防”的思維慣性一旦形成，當提到地質災害防治，“誰引發、誰治理”就成了防治遵守的原則，既然是第三人活動引發的地質災害，就應當由第三人來承擔防治責任。然而，這種觀點顯然是無法成立的。

(一)縣級以上人民政府是地質災害防治的責任主體

      《地質災害防治條例》第六條規定:“縣級以上人民政府應當加強對地質災害防治工作的領導，組織有關部門采取措施，做好地質災害防治工作。縣級以上人民政府應當組織有關部門開展地質災害防治知識的宣傳教育，增強公眾的地質災害防治意識和自救、互救能力。”該條規定在第一章“總則”部分，確定了縣級以上人民政府在地質災害防治中的領導職責。此外,《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》(國發[2011〕20號)規定:“(二)基本原則。堅持屬地管理、分級負責，明確地方政府的地質災害防治主體責任，做到政府組織領導、部門分工協作、全社會共同參與……”該文件也明確了地方政府的地質災害防治主體責任。

       同時，縣級以上人民政府承擔地質災害防治職責與《地質災害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規定并不沖突。第一,《地質災害防治條例》第五條第三款規定:“因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔。”該款規定在《地質災害防治條例》第一章“總則”部分，針對的是防治費用而非防治職責。換言之，原則上因人為活動引發的地質災害“治理費用”，由引發地質災害的責任單位承擔，但這并不當然表明政府不再具有防治職責。不管是否已經發生地質災害，縣級以上人民政府都應當承擔起地質災害的防治職責，只是如果地質災害是因工程建設等人為活動引發，則相關的治理費用由責任單位承擔。地質災害防治工作需要大量的資金投入，只靠國家的投資是不夠的，尤其是在因人為活動引發地質災害的情況下，由責任單位來承擔治理費用理所應當，也可以大大減輕政府的財政負擔。第二,《地質災害防治條例》第三十五條第一款規定:“因工程建設等人為活動引發的地質災害，由責任單位承擔治理責任。”該款規定在《地質災害防治條例》第五章“地質災害治理”部分。根據《地質災害防治條例》第三十五條第二款、第四十一條、第四十二條的規定，對于因工程建設等人為活動引發的地質災害，首先應當由縣級以上人民政府國土資源主管部門負責組織專家對地質災害的成因進行分析論證，認定責任單位;對地質災害的治理責任認定結果有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。其次，建設單位未按照規定對地質災害易發區內的建設工程進行災害危險性評估的，配套的地質災害治理工程未經驗收或者經驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，責令停止生產、施工或者使用，并處罰款。責任單位對其所引發的地質災害不予治理的，由縣級以上人民政府國土資源主管部門責令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的，由責令限期治理的國土資源主管部門組織治理，所需費用由責任單位承擔，并處罰款。可見，正如前面所述，地質災害治理只是地質災害防治體系中的一部分，而責任單位的地質災害治理活動也需要政府部門的全程參與和監督。

(二)縣級以上人民政府對于地質災害防治的責任范圍

1.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門編制的本行政區域的地質災害防治規劃，將城鎮、人口集中居住區、風景名勝區、大中型工礦企業所在地和交通干線、重點水利電力工程等基礎設施作為地質災害重點防治區中的防護重點。

2.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門擬訂的年度地質災害防治方案，包括:主要災害點分布，地質災害的威脅對象、范圍，重點防范期，地質災害防治措施，地質災害的監測，預防責任人。

3.對出現地質災害前兆，可能造成人員傷亡或者重大財產損失的區域和地段，及時劃定地質災害危險區，并予以公告，在地質災害危險區的邊界設置明顯警示標志。地質災害險情已經消除或者得到有效控制的，及時撤銷原劃定的地質災害危險區，并予以公告。

4.組織有關部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全。

5.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門擬訂的本行政區域的突發性地質災害應急預案，包括應急機構和有關部門的職責分工，搶險救援人員的組織和應急、救助裝備、資金、物資的準備，地質災害的等級與影響分析準備，地質災害調查、報告和處理程序，發生地質災害時的預警信號、應急通信保障，人員財產撤離、轉移路線、醫療救治、疾病控制等應急行動方案。

6.發生其他地質災害或者出現地質災害險情時，可以根據地質災害搶險救災工作的需要，成立地質災害搶險救災指揮機構，統一指揮和組織地質災害的搶險救災工作。

7.接到地質災害險情或者災情的報告后，應當立即派人趕赴現場，進行現場調查，采取有效措施，防止災害發生或者災情擴大，并按照國務院國土資源主管部門關于地質災害災情分級報告的規定，向上級人民政府和國土資源主管部門報告。并根據實際情況，及時動員受到地質災害威脅的居民以及其他人員轉移到安全地帶;情況緊急時，可以強行組織避災疏散。

8.地質災害發生后，應當啟動并組織實施相應的突發性地質災害應急預案，并及時將災情及其發展趨勢等信息報告上級人民政府。

9.根據地質災害應急處理的需要，應當緊急調集人員，調用物資、交通工具和相關的設施、設備;必要時，可以根據需要在搶險救災區域范圍內采取交通管制等措施。因救災需要，臨時調用單位和個人的物資、設施、設備或者占用其房屋、土地的，事后應當及時歸還;無法歸還或者造成損失的，應當給予相應的補償。

10.應當根據地質災害災情和地質災害防治需要，統籌規劃、安排受災地區的重建工作。

       可見，對于因工程建設等人為活動引發的地質災害，雖然《地質災害防治條例》賦予了責任單位治理義務和費用承擔義務，但并未免除縣級以上政府的地質災害防治職責。尤其需要注意的是，對一些需要由政府主導進行的防治活動，如為了保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全需要采取搬遷避讓措施時，對搬遷安置點的選址，建設規劃，與扶貧開發、生態移民、新農村建設、土地整治等項目的有機結合，均需要地方政府的監督管控和積極作為。本案中，甲村部分村民房屋開裂受損、地表出現裂縫及地下水出現干涸等地質災害確系丙煤礦的開采所致，而根據2013年、2017年兩次成因分析論證報告以及每年所作的房屋開裂損害等級調查報告等，案涉區域內的地質災害仍在進一步加劇、村民房屋墻體開裂、地基沉降等現象在進一步加深。“組織有關部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全”顯然是乙縣政府的法定職責。

四、人民法院有權對政府實施的地質災害防治措施是否適當進行司法審查

       有觀點認為，縣級人民政府雖然具有地質災害防治職責，但如何組織防治，采取的防治措施是否合理適當，屬于行政機關自主決策權范圍，人民法院應當保持謙抑、給予尊重。這種觀點違背了地質災害防治的根本目的。《地質災害防治條例》第一條規定:“為了防治地質災害，避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展，制定本條例。”《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》(國發[2011]20號)第一條規定:“指導思想……將'以人為本’的理念貫穿于地質災害防治工作各個環節，以保護人民群眾生命財產安全為根本……”由此可見，對受到地質災害威脅的人民群眾而言，保證其生命和財產安全是地質災害防治工作的根本目的，無論采取何種防治措施，都應當將人民的生命與財產安全放在防治工作的首要位置，采取有效的預防措施，以期最大限度地減少地質災害造成的人員傷亡和財產損失。

       就本案而言，對于丙煤礦開采造成的地質災害，丙煤礦表示因技術限制，無法采取礦區回填等方式進行工程治理。雖然丙煤礦和乙縣政府均主張在地質災害現象出現之后，丙煤礦已停止在地質災害危險區域內的開采活動，但近年來該區域內的地質災害仍在進一步加劇，村民房屋墻體開裂、地基沉降等現象在進一步加重，可見目前采取的防治措施并未達到有效消除地質災害或防止地質災害進一步加重的目的，地質災害危險區內村民的生命和財產安全仍處于隨時可能遭受地質災害的更大危險之中。在不能采取回填等工程治理方式的情況下，對地質災害危險區內的村民進行搬遷避讓應當是保證該區域內村民生命和財產安全的最佳選擇。而根據乙縣政府自己所確定的受損房屋I、Ⅱ級維修，Ⅲ、Ⅳ級搬遷的處置原則，房屋沒有達到搬遷標準的村民仍然只能居住在受損房屋中，一旦地質災害進一步加重，其生命財產安全難以得到保障。退一步講，即便嚴格按照乙縣政府所確定的標準進行搬遷避讓，目前甲村十個村民小組中有八個村民小組已出現不同程度的地質災害，部分村民的房屋已經符合了Ⅲ、Ⅳ級搬遷的條件，僅僅由丙煤礦支付賠償款，顯然不能避免危險的發生。領取了賠償款的村民也無處可去，無地重新建房。而讓村民自行選址更是無法實施，村民對于地質狀況幾乎沒有判斷能力，無法選擇安全地點建房;同時，允許村民隨意選址也與城鄉規劃、環境治理、新農村建設等法律、政策相沖突。

      《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》(國發〔2011)20號)規:“避。地各級人民政府要把地質災害防治與扶貧開發、生態移民、新農村建設、小城鎮建設、土地整治等有機結合起來，統籌安排資金，有計劃、有步驟地加快地質災害危險區內群眾搬遷避讓，優先搬危害程度高、治理難度大的地質災害隱患點周邊群眾。要加強對搬遷安置點的選址評估，確保新址不受地質災害威脅，并為搬遷群眾提供長遠生產生活條件。”然對搬遷點的選址評估是地方各級人民政府的職責，要求受地質災害影響的村民自行選址建房顯然不是立法本意，也不具有實際可操作性。除了安全評估外，村民選址建房還涉及宅基地的劃定和審批、建設許可證的申請和核發等，乙縣政府認為其已經履行了法定職責的抗辯理由，不能成立。

       綜上所述，人民法院審查地質災害防治措施是否合法的標準應當是縣級以上人民政府所采取的措施是否足以保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全。在能實現這個目的的前提下，縣級以上人民政府可以選擇如何組織進行地質災害防治，包括是采取工程治理還是搬遷避讓措施，是組織臨時性避讓還是永久性搬遷，均可以由縣級以上地方人民政府根據地質災害的危害程度、治理難度酌情決定。但是，如果縣級以上人民政府已采取的防治措施不能實現上述目的，則該行政行為的內容已突破合理性的范疇，涉及其防治行為是否合法的問題，依法屬于人民法院的審理范圍。本案中，在無法采取工程治理的方式保證甲村村民生命財產安全的情況下，乙縣政府應當積極采取搬遷避讓等措施以保證村民的生命財產安全;反之，將構成行政不作為。

【法律法規鏈接】

1.《地質災害防治條例》(2003年11月24日)

第一條 為了防治地質災害，避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展，制定本條例。

第三條 地質災害防治工作，應當堅持預防為主、避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點的原則。

第五條 地質災害防治工作，應當納入國民經濟和社會發展計劃。

因自然因素造成的地質災害的防治經費，在劃分中央和地方事權和財權的基礎上，分別列入中央和地方有關人民政府的財政預算。具體辦法由國務院財政部門會同國務院國土資源主管部門制定。

因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔。

第六條 縣級以上人民政府應當加強對地質災害防治工作的領導，組織有關部門采取措施，做好地質災害防治工作。

縣級以上人民政府應當組織有關部門開展地質災害防治知識的宣傳教育，增強公眾的地質災害防治意識和自救、互救能力。

第十九條 對出現地質災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產損失的區域和地段，縣級人民政府應當及時劃定為地質災害危險區，予以公告，并在地質災害危險區的邊界設置明顯警示標志。

在地質災害危險區內，禁止爆破、削坡、進行工程建設以及從事其他可能引發地質災害的活動。

縣級以上人民政府應當組織有關部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全。

第三十五條 因工程建設等人為活動引發的地質災害，由責任單位承擔治理責任。

責任單位由地質災害發生地的縣級以上人民政府國土資源主管部門負責組織專家對地質災害的成因進行分析論證后認定。

對地質災害的治理責任認定結果有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

來源：《最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官會議紀要》