1.研究背景
　　公益性項目是指不以營利為目的、服務(wù)社會公眾的、不走市場化方式的、主要通過政府投資建設(shè)的項目；其主要包括市政工程、交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、生態(tài)環(huán)保等。我國將公益類項目分為經(jīng)營、準經(jīng)營、非經(jīng)營三類，市政道路是基本沒有收益來源的基建型非經(jīng)營性公益項目。
　　近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高拉動了消費的增長。資料顯示，截止2016年底，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，機動車駕駛?cè)?.6億人，汽車駕駛?cè)烁浅^了3.1億人；私家車總量達1.46億 輛，平均每百戶家庭擁有36輛。與2015年相比，私家車增加2208萬輛，增長15.08%。原來的市政道路早已不堪重負，城市交通擁堵現(xiàn)象已成常態(tài)，交通事故頻頻發(fā)生；這些現(xiàn)象已經(jīng)給人們出行帶來極大的不便，嚴重影響了居民的生活質(zhì)量；這也反映出我國市政建設(shè)的不足，亟待政府對道路基礎(chǔ)設(shè)施的進一步完善。
　　面對如此大的道路投資需求的同時，我國地方政府的財政狀況卻不容樂觀。以2016年全國一般公共預(yù)算收支情況為例，1-12月，全國公共預(yù)算收入159552億元，同比增長4.5%，全國一般公共預(yù)算支出187841億元，同比增長6.4%。此外，地方政府負債逐年增加，截止2016年末，我國中央政府和地方政府債務(wù)余額限額接近30萬億元，財政預(yù)算的赤字率升為3%，這已經(jīng)達到了歐盟財政赤字率安全警戒線，這就意味著單純依靠政府對市政道路的投資已經(jīng)不可行，需要尋求新的投融資模式。
　　2.市政道路建設(shè)方式
　　市政道路又稱為城市道路,國務(wù)院頒布的《城市道路管理條例》第2條規(guī)定:“城市道路是指城市供車輛、行人通行的,具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。”我國市政道路建設(shè)方式主要包括以下兩種。
　　（1）政府主導(dǎo)的模式
　　由于城市市政道路的公共產(chǎn)品屬性,決定了政府需要承擔(dān)建設(shè)市政道路工程的責(zé)任,從城市市政道路工程的項目決策、實施、運營和維護進行全過程的管控。
　　（2）PPP模式
　　財政部、國家發(fā)改委等4部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)[2012]463號)明確規(guī)定:“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。該文件的發(fā)布,叫停了地方政府采用BT模式進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。隨著國務(wù)院、財政部和發(fā)改委等部門的大力推介,PPP模式正逐漸成為主流。
 
　　3.我國以PPP模式建設(shè)市政道路的現(xiàn)狀
　　由于市政道路是市政工程中的一個行業(yè)分類，在具體項目行業(yè)分類時，市政道路并非獨立存在的，而是包含在其他市政工程項目中。例如四川省成都市天府新區(qū)核心區(qū)綜合管廊及市政道路工程項目，項目內(nèi)涉及了市政道路的規(guī)劃建設(shè)，然而此項目被劃分在了市政工程行業(yè)的管網(wǎng)類。所以，本文將涉及市政道路建設(shè)的其他行業(yè)屬性歸為“道路建設(shè)”，一并納入市政道路考慮范疇。下表1為截止今年10月，全國市政道路PPP項目建設(shè)情況統(tǒng)計。
　　表1：全國24個省、自治區(qū)、直轄市市政道路PPP項目統(tǒng)計
　

省市	行業(yè)	識別階段	準備階段	采購階段	執(zhí)行階段	合計
河北	市政道路	3	1	8	1	13
	道路建設(shè)	2		1	3	6
山西	市政道路		3	10	2	15
	道路建設(shè)			2		2
內(nèi)蒙古	市政道路	13	15	2	5	35
	道路建設(shè)	1	4	2	5	12
遼寧	市政道路	4			2	6
吉林	市政道路		1	2	3	6
	道路建設(shè)				1	1
黑龍江	市政道路	2			1	3
上海	市政道路	1				1
江蘇	市政道路	4		1	2	7
浙江	市政道路		1	4	4	9
	道路建設(shè)				2	2
安徽	市政道路			2	8	10
	道路建設(shè)				2	2
江西	市政道路	3	3	3		9
	道路建設(shè)				1	1
山東	市政道路	7	3	7	12	29
	道路建設(shè)	1				1
河南	市政道路	24	5	5	3	37
	道路建設(shè)		1	1	1	3
湖北	市政道路	2	2	1		5
	道路建設(shè)		1	1		2
湖南	市政道路	1	1	4	2	8
	道路建設(shè)		1		1	2
廣東	市政道路				8	8
廣西	市政道路	2	2	1	1	6
海南	市政道路	1		1	6	8
	道路建設(shè)				1	1
四川	市政道路	25	3	7	7	42
	道路建設(shè)	5	2	2	4	13
貴州	市政道路	42	5	7	1	55
	道路建設(shè)	2	1			3
云南	市政道路	2	1	3		6
	道路建設(shè)	1	1	4	1	7
陜西	市政道路	3		3	7	13
	道路建設(shè)			1	1	2
甘肅	市政道路	3		2		5
	道路建設(shè)		1			1
寧夏	市政道路	3		2		5
新疆	市政道路	11	1	7	3	22
	道路建設(shè)	2				2
合計		170	59	96	101	426

　　
　　數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)

　　由上表可知：截止10月，全國市政道路類的PPP項目總數(shù)426個，其中項目識別階段有170個，占比達到40%，這說明我國市政道路類PPP項目還處于起步階段，今后還有較大的發(fā)展空間。分區(qū)域來看，項目識別階段主要集中于貴州、四川等西部地區(qū)；內(nèi)蒙古是全國項目準備階段數(shù)量最多的達到19個，占比為32%；采購階段項目數(shù)為96個，華北地區(qū)的山西、河北是此階段項目數(shù)最多的，分別為12、9個；執(zhí)行階段項目數(shù)最多是山東、四川、內(nèi)蒙古。
　　4.市政道路PPP項目的主要模式及特點
　　（1）市政道路PPP項目的主要模式??
　　市政道路項目屬于典型的無收益、特許經(jīng)營的非經(jīng)營性PPP項目。對于此類項目，本文結(jié)合發(fā)改委、財政部等部門的相關(guān)文件以及國際通用做法，總結(jié)出適合于市政道路項目的PPP模式，可以參考以下方式加以運作：
　　BOT模式
　　采用BOT模式進建設(shè)的PPP項目運作流程如下。首先政府通過招標等方式選擇對基礎(chǔ)設(shè)施項目負責(zé)建設(shè)和融資的私營部門，在雙方達成約定之后進入項目建設(shè)階段。公私雙方依據(jù)合同協(xié)議的約定，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施作為資產(chǎn)直接歸政府所有，而私營部門則獲得該項目的特許經(jīng)營權(quán)，在一定時期內(nèi)負責(zé)項目的運營和維護并用從中獲取的收益彌補初始投資成本。我國一些BOT項目與之類似，如上海大連路BOT項目、本文案例介紹的赤峰市中環(huán)路快速化改造工程PPP項目等。??
　　DBFO模式
　　最早提出DBFO概念的是PPP的發(fā)源地英國，其最核心的內(nèi)涵就是私營部門從項目初始設(shè)計階段到建設(shè)、融資、運營階段始終參與其中，從而最大化的獲取項目所帶來的收益。雖說該模式最早應(yīng)用于收費性公路建設(shè)項目，但如今也常被一些發(fā)達國家用于非經(jīng)營項目的建設(shè)。比如，安慶外環(huán)北路PPP項目，就是采用此模式進行建設(shè)的。??
　　以上兩種模式是基于我國相關(guān)法律法規(guī)和國外成功項目經(jīng)驗而提出的，可用于市政道路PPP項目的建設(shè)。對于市政道路項目，由于市政道路屬于公益類非經(jīng)營性項目，其建設(shè)的主要目的是滿足人們對市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益。因此，如何在控制項目成本確保參與投資的私營部門獲得盡可能多的收益的同時，確保項目的服務(wù)質(zhì)量，提高項目完工效率是市政道路PPP項目中的關(guān)鍵所在。
　　（２）市政道路項目PPP模式的特點
　　明確市政道路項目PPP模式自身的特點，可以使后續(xù)識別此類項目PPP模式的成功因素更有針對性。結(jié)合PPP模式的相關(guān)理論，歸納市政道路ＰＰＰ項目的主要特點如下：??
　　市政道路PPP項目自身經(jīng)濟效益不足，對民營資本缺乏吸引力。其最大的特點在于項目公司的收益大部分來自于政府付費。由于其沒有經(jīng)營收益，私營部門只能通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益彌補項目自身收益的不足，有時候還能借助政府的其他扶持措施，來達到收益的最大化。在此種情況下，為了吸引更多的社會資本的加入，提高其參與項目建設(shè)、運營的信心，政府的通常做法是給予社會資本方一些優(yōu)惠政策、承諾，比如稅收的優(yōu)惠、其他項目的捆綁開發(fā)權(quán)等，在一定的程度上保證了社會資本方的投資回報。??
　　政府與社會資本方二者之間是一種合作的伙伴關(guān)系，雙方的合作理念是“雙贏”或“多贏”。但是，市政道路是屬于非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，參與方也許不能實現(xiàn)其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的實現(xiàn)、社會資本方最大的利益則是經(jīng)濟利益），但項目的總體效益或綜合效益卻是最優(yōu)的，這也更符合公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的目的。??
　　在ＰＰＰ模式下，政府也是必須參與項目中的。只有與社會資本方（私營部門）共同對項目的整個周期運行負責(zé)，項目的風(fēng)險分擔(dān)才會更加合理。這在一定的程度上避免了傳統(tǒng)融資模式在項目風(fēng)險分擔(dān)上存在的缺陷，也減輕了社會資方在項目上存在的風(fēng)險壓力。